ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО
ТРАНСПОРТА
Федеральное
государственное бюджетное образовательное
учреждение
высшего
профессионального образования
«Уральский
государственный университет путей сообщения»
(ФГБОУ ВПО УрГУПС)
КАФЕДРА «УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ И СОЦИОЛОГИЯ»
КУРСОВАЯ РАБОТА
По
дисциплине: «Делопроизводство в кадровой
службе»
Тема:
«Возникновение и развитие делопроизводства»
студент: Рудовский А.
гр. УП-410. Шифр 10 УП 1037
Специальности «Управление персоналом»
Научный руководитель: Брюхова О. Ю.,
старший преподаватель
Дата сдачи: ________________
Дата защиты: _______________
Оценка: ___________________
Подпись руководителя: _________________
г. Екатеринбург
2014 г.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………………3
Глава 1. Возникновение и развитие
делопроизводства……………………5
1.1. Делопроизводство в
Древнерусском государстве (X—XI вв.)
и
в период феодальной раздробленности
(XI—XV вв.)……………………..5
1.2. Приказное и коллежское делопроизводство
(XVI—XVII вв.).............7
1.3. Делопроизводство в России
XIX — начала XX вв.
(министерское делопроизводство)…………………………………………16
1.4. Государственное делопроизводство
в советскую эпоху……………..23
1.5. Современное государственное
регулирование делопроизводства……………………………………………………………32
Глава 2. Примеры документов
на всех этапах развития
делопроизводства в России…………………………………………………38
Заключение…………………………………………………………..............40
Список литературы………………………………………………………….42
Приложение………………………………………………………….............43
Введение Люди с незапамятных
времен стали осознавать, что создание
документов, их движение и хранение подчиняются
определенным закономерностям. Первоначально
это понимание находило закрепление в
повседневной практике, в формировании
обычаев и традиций работы с документами.
Затем практические приемы обобщались,
анализировались и постепенно становились
обязательными правилами и нормами, получая
закрепление в официальных законодательных
и нормативных актах. Таким образом, зародилась
научная дисциплина документоведение.
Актуальность данной темы заключаются
в том, что документы используются в различных
областях человеческой деятельности,
отраслях знаний, сферах жизни, являются
объектом исследования многих научных
дисциплин, поэтому содержание понятия
"документ" многозначно и зависит
от того, в какой отрасли и для каких целей
он используется. Для юристов документ
служит прежде всего способом доказательства
или свидетельства, историк рассматривает
документ как исторический источник, кибернетик-документалист
видит в нем носителя информации вообще,
а специалисты в области управления считают
его средством фиксации и передачи управленческих
решений. С древнейших времён дошли до
нас различные виды документов, с помощью
которых мы узнаём историю своей страны,
особенности быта и различных отношений,
складывающихся в те далёкие времена.
Документы возникли вместе с письменностью,
вначале как средство закрепления имущественных
отношений, а затем, с развитием письменности,
стали средством общения, передачи информации.
Документы являются одним из важнейших
хранилищ человеческой памяти. [2] Объектом
исследования в данной работе являются
особенности делопроизводства на этапе
возникновения и дальнейшего развития. Предмет
исследования – примеры документов на
всех этапах развития делопроизводства.
Главная цель работы - рассмотреть историю
развития делопроизводства на Руси, начиная
с VIII-XIVвв., по настоящее время. Исходя из
поставленной цели, можно сформулировать
следующие задачи:
- рассмотреть стадии возникновения делопроизводства;
- рассмотреть примеры документов на ранних
и современных этапах развития делопроизводства.
Структурно работа состоит из введения,
двух глав и заключения. В первой главе рассказывается
об этапах формирования Древнерусского
государства, рассматриваются предпосылки
появления документов. Зарождение и развитие
делопроизводства, изменение видов документов
и усложнение системы делопроизводства.
При написании курсовой работы использовались
труды ведущих отечественных и зарубежных
учёных по исследуемой проблеме. В работе
применены следующие методы исследования:
теоретический анализ и обобщение научной
литературы, периодических изданий об
истории делопроизводства.
Глава 1. Возникновение и развитие
делопроизводства
1.1. Делопроизводство в Древнерусском
государстве (X—XI вв.) и в период феодальной
раздробленности (XI—XV вв.) Создание документов
возникло одновременно с появлением письменности.
Считается, что именно потребность в создании
различных документов (соглашений, договоров
и т.п.) и повлекла за собой появление письменности
как способа изложения информации не только
личного, но и государственного значения.
На ранних стадиях развития Древнерусского
государства и в период феодальной раздробленности
государственных учреждений еще не существовало. Уже
в V в. до нашей эры древнеримский плебс
требовал введения четких «писанных»
законов. Создание зафиксированных на
бумаге законов (правил) было также главным
требованием средневековых восстаний.
Когда появились законы, от делопроизводителя
требовалось абсолютная точность формулировок
и безукоризненное знание формы изложения,
иначе документ терял силу. С развитием
письменности документы стали способом
общения и передачи информации [3]. Письменные
документы, дошедшие до нашего времени,
данные, полученные археологами и лингвистами,
показывают, что уже в X в. в Древнерусском
государстве была культура написания
документов. Это договоры с Византией
911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах
упоминается о практике составления документов.
В первом случае − письменных завещаний,
а во втором случае − подорожных грамот
для купеческих кораблей. В крупных городах
существовали хранилища документов. Часто
хранение документов в храме придавало
им требуемую юридическую силу. Центрами
ведения документации и ее хранения были
также гостиные дворы и монастыри, потому,
как церковь обладала широкой юридической
компетенцией. Накопление традиций в сфере
документирования вело к формированию
круга профессиональных специалистов
с области создания и обработки документов.
Первоначально их состав пополнялся за
счет церковных псаломщиков и дьяков.
Не случайно в XIV в. термин «дьяк» как обобщающий
закрепился за всеми лицами, ведущими
делопроизводство. Параллельно стали
вырабатываться устойчивые образцы обращений
и завершений в документах, формуляры
- типовые устойчивые формы отдельных,
наиболее распространенных документов,
из которых составлялись своеобразные
пособия по делопроизводству − «формулярники».
Так же устанавливаются приемы засвидетельствования
документов, их составления (документы
начинают проходить стадии написания
− чернописи, редакции и беловика) и такие
элементы, как скрепы, печати, мосты (подписи
на склейках). Особо важные документы уничтожались
специально выбранной городским вече
комиссией, иногда публично, в торжественной
обстановке [4]. Менее значительные документы
возвращались авторам или просто смывались
с пергамента, на котором были написаны,
а зачищенные листы снова шли в дело. Достаточно
распространенная практика подделки и
подчистки текстов потребовала внесения
в судные грамоты указаний об аннулировании
подложных документов. Документы писались
сплошным текстом, и без разделения на
отдельные слова. Из знаков препинания
к XIV в. стала использоваться точка в конце
предложения. Несмотря на постоянное расширение
практики документирования управленческих
действий и юридических фактов, говорить
о делопроизводстве в период Древнерусского
государства и феодальной раздробленности,
как о системе определенных норм и правил
еще недьзя. Отдельные нормы работы с документами
находили закрепление в законодательстве.
Расширение практики удостоверения документов
печатями князей свидетельствует о
формировании профессионального цеха
специалистов по работе с информацией,
т.е. выработанные практикой традиции
постепенно становились нормами обычая,
закладывая основу будущей системы делопроизводства
[4].
1.2 Приказное и коллежское делопроизводство
(XVI—XVII вв.) Со временем Московское
княжество превращалось в великорусское
государство, в нем усложнялись административные
задачи, отдельные части управления, находившиеся
в ведении того или иного лица по приказу
князя, превратились в сложные и постоянные
присутственные места − избы или приказы.
Происхождение приказов было связано
с практикой личных поручений (приказов)
великого князя ближайшему окружению
− князьям и боярам по разрешению отдельных
вопросов государственного управления.
Их деятельность объединялась высшим
правительственным учреждением − Боярской
Думой. Для приведения в исполнение разных
распоряжений существовали особые должности
− толмачи, трубники, недельщики и др.
Можно сказать, что распорядительная деятельность
всецело принадлежала приказным судьям,
роль дьяков была гораздо скромнее. Они
наряду с подьячими занимались организацией
и ведением всего делопроизводства. Через
их руки в приказ поступали доклады, доношения
местных правителей, они хранили дела
и вели «письмоводство»[3]. Документы обычно
размещались на столах, на скамьях, особо
ценные − в сундуках ларях в тех же помещениях,
где велась текущая работа и прием посетителей.
Первую бумажную «мельницу» (фабрику)
построили на реке Пахре по приказу патриарха
Никона, затем в Москве на реке Яузе. Однако
только в XVIII в. после строительства в нескольких
бумажных мануфактур удалось удовлетворить
внутренний спрос на бумагу в России. Первоначально
бумага изготавливалась из тряпья, чернила
делались из солей железа и дубильных
веществ, добываемых из чернильных орешков
− наростов на дубовых листьях. Сочетание
железистых чернил и тряпичной бумаги
делало текст особенно стойким, он почти
не выцветал. Поэтому документы этого
периода, хранящиеся в архивах, достаточно
хорошо читаются по сегодняшний день.
Инструментами письма служили гусиные
перья, затачиваемые особым образом перочинным
ножом. Гусиные перья применялись вплоть
до второй половины XIX в., но металлические
перья появились уже в начале века. Написанный
гусиным пером текст посыпался мелким
кварцевым песком. Московские приказы
пользовались песком, привозимым с Воробьевых
гор, который считался особенно светлым
и чистым. С появлением так называемой
скорописи (начертание округлых букв и
использование графических сокращений
слов и частей слов с вынесением их над
строкой письма) свободно читать такие
тексты стало довольно сложно, требовались
необходимые знания и навыки. В делопроизводстве
приказов продолжала использоваться весьма
специфическая форма документа − столбец
(рис.2), иначе говоря, свиток из подклеенных
друг к другу узких листов бумаги. Важные
государственные акты могли иметь особенно
большие размеры. Составные части столпа
назывались «поставами». Столбец являлся
фактически не одним документом, а включал
всю совокупность документов дела. Текст
в столбцах писался только с одной стороны,
оборотная использовалась лишь для проставления
помет, резолюции, адреса. Документы хранились
свернутыми в свиток или рулон; для особо
важных документов изготавливались специальные
футляры, но чаще они хранилось просто
в ларях, или сундуках. Такая форма документа
была неудобной, поскольку много времени
уходило на развертывание и свертывание
столбца при поиске необходимых сведений.
Сама склейка была недостаточно прочной,
что приводило к ветшанию и износу документа.
Столбцовая форма делопроизводства отменена
Петром I. Наряду со столбцовой формой документа
в приказах зародилась и начала применяться
тетрадная форма. Тетрадь − это лист бумаги,
сложенный вдвое. Тетради собирались вместе,
переплетались по мере необходимости
и составляли книги. Основной формой документа
все-таки оставался столбец, имеющий по
существу характер «дела», последовательно
отражавшего все «производство» по тому
или иному вопросу, начиная с инициативного
документа (памяти), включая все промежуточные
документы и заканчивая документом, содержавшим
решение. Остальные бумаги, тетради или
книги сгруппировывались в связки, где
нередко оказывались самые разнообразные
документы. Видовой состав
документов приказного делопроизводства
был довольно однообразным. Все существовавшие
в этот период управленческие документы
группируются в следующие основные виды:
грамоты (царские указы или указные грамоты),
приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки.
Однако внутри каждого вида существовало
множество разновидностей. Отписки −
документы, поступавшие в приказы с мест,
от воевод; грамоты − это царские указы,
посылаемые из приказов на места − боярам,
воеводам, приказным людям. Приказы представляли
царю отписки или доклады; воеводам и другим
местным начальникам царь давал наказы;
приказы между собой сносились памятями.
Важнейшим признаком официального документа
является его формуляр − совокупность
устойчивых информационных элементов
(реквизитов, языковых формул) документа,
расположенных в определенной последовательности,
специфической для каждого вида документа.
Формуляр − результат повторяемости управленческих
ситуаций и управленческих действий. А
в документах приказного делопроизводства
большинство реквизитов еще не выделилось
из текста, т.е. обращение, адресат, дата
документа, обозначение автора и др. и
собственно содержание документа составляли
один сплошной текст. Как правило, и документ
начинался с обращения, даты или обозначения
автора и адресата документа. Например,
царские указные грамоты начинались указанием
автора и адресата (от кого − кому): «От
царя и великого князя Алексея Михайловича,
всея Великой и Малой и Белой России самодержца,
боярину нашему и воеводам князю Якову
Куденетовичу Черкасскому .»[4]. Анализируя
формуляр документов приказного периода,
многие исследователи отмечают наличие
устойчивых форм, образцов, по которым
совершалось делопроизводство. Процедура
подготовки документов в приказном делопроизводстве
включала следующие этапы: поступление
документа на рассмотрение; подготовка
дела к «докладу»; рассмотрение и решение
дела; оформление документа, содержащего
решение. Рассмотрение
дела в приказе начиналось по инициативе
царя или по жалобе, извету, или отписке.
Указание царя передавалось им лично кому-либо
из чинов приказа или передавалось в приказ
через кого-либо из тех, кто находился
в это время при царе. По указу царя либо
сразу готовилось решение («отпуск»), если
приказ располагал для этого нужными сведениями,
или начиналось исполнение − рассмотрение
вопроса и сбор необходимых материалов.
Если во исполнение царского указа нужно
было написать грамоту, то дьяк писал ее
сам или давал поручение кому-нибудь из
старших подьячих. Если для решения дела
требовалась переписка с другими приказами,
то она велась без соблюдения особых формальностей
короткими «памятями» или записками подьячих
одного приказа подьячим другого приказа.
При поступлении документа на нем проставлялась
дата, и дьяк делал помету «Выписать»,
что означало «Навести справки». Фактически
это означало начало рассмотрения дела. Подготовкой
дел к рассмотрению («докладу») занимались
столы, или как их еще называли повытья,
где дьяк или по его поручению старший
подьячий собирал нужный материал, составлял
проект ответного документа (решения по
делу). Роль докладчика по делу принадлежала
дьяку, но решение вопроса − думным дьякам.
Думные дьяки могли согласиться с подготовленным
решением, но могли и внести свои коррективы.
В результате, после вынесения решения,
дьяк «чертил» подготовленный документ,
т.е. исправлял его. Младший подьячий переписывал
начисто. Подьячий «справлял», т.е. сверял
беловик с черновиком, удостоверял («справлял»)
его своей подписью − «справой», которая
выражала ответственность подьячего за
точное соответствие беловика черновику,
а еще не придавала юридической силы документу.
Для этого требовалась «припись» дьяка,
которая свидетельствовала об ответственности
за содержание документа. Руководители
приказов − судьи и приближенные к ним
лица, участвовавшие в принятии решений,
− не ставили своих подписей на документах.
Потому как это входило в обязанность
дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства
приказа. Царь и бояре собственноручно
подписывались только на договорных грамотах,
заключаемых с другими государствами. Подпись,
или «припись», дьяка была своеобразна:
если документ состоял из нескольких листов,
дьяк «приписывал» документ на каждой
склейке, а проставляя по одному слогу
своей фамилии на каждой склейке, чтобы
буквы захватывали оба листа, что было
узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло
документ от фальсификации и подлога.
Изучение Уложения 1646 г. и целого ряда
указов, принятых позже, позволяет говорить
о введении норм письменного оформления
различных договоров, установлении внешнего
единообразия деятельности приказов [3]. После
длительных поисков и переработки найденных
образцов появляются новые учреждения
бюрократического типа и регламенты для
них, определяющие точно состав, организацию,
компетенцию и делопроизводство. Были
разработаны вопросы о правильном ведении
регистрации документов, что обеспечивало
сохранность документов и оперативное
ведение справочной работы, контроль над
движением документов и их исполнением.
Также были подробно проработаны вопросы
документирования и движения дел (документооборота).
Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую
бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене
столбцовой формы документа и всеобщем
переходе к тетрадной форме (листовой
и книжной). Первым новым учреждением стал
Сенат − первоначально законосовещательный
орган и орган надзора за правительственными
учреждениями [3]. Много внимания Петр I
уделил устройству сенатской, канцелярии.
С целью изменить старые порядки при Сенате
учреждается особая должность экзекутора
− для записи всех исходящих указов в
особые книги и контроля за их отправкой
и получением или ответного рапорта об
исполнении указа. Все пакеты, адресованные
на имя Сената, принимал оберсекретарь,
распечатывал их и докладывал членам присутствия.
Исключение составляли пакеты с надписью
«Секретно», они передавались лично генерал-прокурору
Сената. Все бумаги вносились в реестр
и передавались в столы для производства
(подготовки к рассмотрению в заседании).
С завершением подготовки дела к докладу
оберсекретарь скреплял его по листам
и докладывал на заседании присутствия
сенаторам. На полученные из Сената указы
все присутственные места и лица должны
были направлять рапорт о получении указа,
а по исполнении − рапорт об исполнении
указа. За не присылку в Сенат рапорта
полагались штрафы. В результате петровских
реформ в области управления сложилась
следующая система учреждений: Сенат,
Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор,
воевода, комиссары и другие органы на
местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных
приказов создано 12 коллегий: Иностранных
дел, - Военная, - Адмиралтейская, - Камер-коллегия,
- Штатсконторколлегия - Ревизионколлегия,
- Берг-коллегия, - Мануфактур-коллегия,
- Коммерц-коллегия, Юстиц – коллегия –
Вотчинная - Главный магистрат [4]. Первоначально
каждая коллегия руководствовалась своим
регламентом, затем законодательной основой
реформы стал «Генеральный регламент»,
утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный
регламент ввел систему делопроизводства,
получившую название «коллежской» по
названию учреждений нового типа − коллегий.
Доминирующее значение в этих учреждениях
получил коллегиальный способ принятия
решений присутствием коллегии, в состав
которого, как правило, входили президент,
вице-президент, 23 советника и асессоры.
С изданием Генерального регламента делопроизводство
становится на твердую почву закона. Этим
законодательным актом окончательно отделяются
обязанности присутствия как органа, принимающего
решения, от делопроизводственной деятельности,
которая закрепляется за самостоятельным
подразделением − канцелярией. Центральной
фигурой канцелярии становится секретарь.
На нем лежала ответственность за организацию
делопроизводства коллегии, подготовку
дел к слушанию, докладывание дел на заседании
коллегии, ведение справочной работы по
делам, оформление решений и контроль
над их исполнением, хранение печати коллегии.
Кроме секретаря в состав канцелярии входили:
нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы,
копиисты, переводчики, толмачи (для устного
перевода) и вахмистр (сторож для охраны).
В первую очередь, в коллегиях рассматривались
государственные дела, затем - частные. В
Генеральном регламенте подробно проработаны
и вопросы документирования и движения
дел (документооборота). По окончании месяца
эти листы переписывались набело и переплетались.
Нотариус же вел реестр нерешенных дел,
а секретарь против каждого отмечал, у
кого оно находится в производстве. Этот
реестр постоянно находился на столе присутствия
перед местом президиума, чтобы члены
коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных
дел. Актуариус вел общий журнал всем входящих
бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за
их сохранность и заведовал заготовлением
канцелярских принадлежностей. Если в
приказах на поступивших документах дьяк
проставлял дату поступления, то в коллегиях
наряду с датой появляется и регистрационный
номер, соответствующий номеру записи
в регистрационной книге. Генеральный
регламент устанавливал процедуру рассмотрения
и решения вопроса, которая включала: вступление
дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению
и решению), слушание дела и принятие решения,
оформление решения и доведение его до
исполнителя, контроль за исполнением
решения, архивное хранение дел. Ход обсуждения
вопроса и принятое решение записывалось
нотариусом в протокол («повседневную
записку» или журнал). Если член коллегии
имел особое мнение, он имел право требовать
записать его в протокол, и его требование
исполнялось. Протоколы подписывались
всеми членами коллегии в тот же день.
Таким образом, Генеральный регламент
предусматривал систематическую запись
всего хода обсуждения дел. После заседания
и подписания протокола канцелярия готовила
«исполнительные бумаги», содержавшие
решение вопроса и отсылавшиеся на места
для исполнения. Генеральный регламент
обращает особое внимание на то, что при
отсылке исполнительных бумаг коллегия
должна была оставлять у себя копии [4]. Все
коллегии между собой сносились промемориями,
в подведомственные места направляли
указы, получая от них рапорты. Все решенные
дела сдавались в актохранилища, которые
впервые по Генеральному регламенту получили
европейское наименование − архивов и
должны были стать особыми от канцелярии
подразделениями для хранения оконченных
дел. Для заведования архивами была учреждена
особая должность − архивариус. Дела должны
были сдаваться в архив по описи и под
расписку. По всем делам в архиве велась
опись по алфавиту («алфавит дел»). В коллежском
делопроизводстве возникло большое число
новых документов, а документы приказного
делопроизводства получили новые названия,
что явилось результатом массированного
проникновения в русский язык заимствованных
слов, отразившего западнический характер
всех петровских преобразований. Прежние
учреждения − думы и приказы заменены
коллегиями, канцеляриями, конторами,
ратушами. Появились и новые названия
документов: векселя, облигации, реляции,
мемории, рапорты, журналы, протоколы,
корреспонденция, инструкция и др. Приговоры,
указные грамоты, наказы заменены указами,
регламентами, инструкциями, резолюциями;
переписка - памяти и отписки − заменены
отношениями, рапортами, доношениями,
реляциями, ведениями, известиями. Существенные
изменения в петровское время претерпевает
и форма документов. Для многих из них
разрабатываются «генеральные формуляры»
- образцы, по которым следовало составлять
документы. В указе 1723 г. «О форме суда»
содержание челобитной следовало излагать
по пунктам, т.е. была сделана попытка формализовать
текст документа, сделать его максимально
удобным для чтения. Несколько ранее -
указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам
предлагалась форма ведомости для присылки
сведений о произведенных сборах налогов
и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов
[4]. В коллежском делопроизводстве выделяется
из текста и становится самостоятельным
элементом формуляра дата документа: во
многих документах она пишется под текстом
с левой стороны листа. Особое значение
для организации делопроизводства имеет
установленная «Учреждением для управления
губерний» «иерархия властей и мест»,
определившая порядок сношений между
собой высших, центральных и местных учреждений.
В соответствии с этим порядком Сенат
и коллегии давали губернатору указы,
а он, в свою очередь, представлял верховной
власти рапорты и доношения. Этот порядок
взаимоотношений учреждений сохранялся
в течение всего XIX в., в определенной степени
он присутствует и в современном делопроизводстве. По
«Учреждению для управления губерний»
порядок решения дел был преимущественно
коллегиальным: предварительно дело готовилось
для обсуждения, рассматривалось на заседании
присутствия, после чего готовились «исполнительные»
бумаги. Штат канцелярских служащих составляли:
секретари (старшие и младшие), протоколист,
регистратор, журналист, канцеляристы,
писцы, переводчики и толмачи (там, где
это было необходимо), архивариус и некоторые
др. Количественный состав штатных служащих
зависел от количества решаемых дел. Кроме
того, передача дела в вышестоящую инстанцию
требовала представления всего предшествующего
делопроизводства. Достаточно сложной
была процедура документирования деятельности
самого присутственного места. «Учреждение
.» вводило для этих целей протокол, или
журнал заседания. Журналы подробнейшим
образом отражали деятельность присутствия
по решению дел. Еще более усложнилась
система регистрации: каждая передача
дела из одного стола в другой, от одного
канцелярского служащего другому, фиксировалась
в реестрах [4].
1.3. Делопроизводство в России
XIX — начала XX вв. (министерское делопроизводство) Начало
XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного
управления и делопроизводства, которая
затронула главным образом верхний уровень
управления – высшие и центральные учреждения.
Новая система управления – министерская,
основанная на принципе единоначалия,
зародилась в недрах старой коллежской
системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты
имели более широкие права, чем ранее.
Создание министерств с единолично управляющими
министрами было необходимо для более
гибкой и оперативной системы управления.
Коллегиальный принцип принятия решений
не был исключен вовсе из новой системы:
сначала коллегии ввели в состав вновь
созданных министерств; позже при министрах
создали советы, имевшие статус коллегиального
совещательного органа. Тем не менее, отношение
к министрам как к единоличным исполнителям
воли царя и определило делопроизводство
министерств как «исполнительное»[3]. Одновременно
с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет
министров – высшее административное
учреждение, действовавшее на коллегиальных
началах и рассматривавшее дела, выходящие
за рамки компетенции отдельного министра
и требующие совместного согласованного
решения. Несколько позже – 1 января 1810
г. создан Государственный совет – высшее
законосовещательное учреждение. Одновременно
с этим проведена реформа Сената, который
становится высшей судебной инстанцией,
выполняя также функцию надзора за правительственным
аппаратом. Окончательно единоличное
министерское начало победило лишь с изданием
28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств»–
законодательного акта, определившего
всю систему министерского устройства,
включая их делопроизводство и систему
взаимоотношений с другими учреждениями
и лицами. В соответствии с этим актом
увеличилось число министерств и произошли
некоторые изменения в перераспределении
дел между ними [5]. Министры назначались
самим императором и были ответственны
только перед ним. Принцип единоначалия
положен в основу всей организации министерств:
директора, возглавлявшие департаменты,
подчинялись непосредственно министру,
начальники отделений – директорам департаментов,
столоначальники – начальникам отделений.
Совет министра состоял из руководителей
основных подразделений и имел значение
органа «для рассмотрения дел, требующих
по важности их общего соображения». Следует
отметить, что само понятие делопроизводства
(этот термин появился во второй половине
XVIII в.) обозначало деятельность, которой
занималась не только и не столько канцелярия,
сколько весь аппарат учреждения в целом.
Термин «делопроизводство» происходит
от сочетания слов «производство дела»,
а под «делом» в то время понималась не
папка с документами, как в современном
делопроизводственном значении этого
слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос:
производство дела – это не что иное, как
решение дела. Поскольку всякое решение
предполагало его письменную фиксацию
на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство
понималось и как «правила, коими канцелярия
руководствуется в составлении докладных
записок, журналов, определений и актов
вообще, и исполнительных бумаг» [4]. Содержание
«Общего учреждения министерств» свидетельствует
о том, что его авторы достаточно четко
различали два аспекта делопроизводственной
деятельности: формы документов, по которым
совершается делопроизводство (для обозначения
этой деятельности в XIX в. широко употреблялся
самостоятельный термин – письмоводство),
и движение документов и дел (порядок течения
дел), понимая вместе с тем, что в практической
деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют.
Основой этого взаимодействия является
не что иное, как принятый в учреждении
порядок рассмотрения и решения дел, или
«производства дел» (используя современную
терминологию, - процесс принятия управленческих
решений). Именно это осознание «вторичности»
делопроизводства по отношению к «производству
дел» (принятию решений) пронизывает и
«Общее учреждение министерств» и все
последующие законодательные акты, принимавшиеся
с целью регламентации делопроизводства
на протяжении всего XIX и начала XX вв. В
силу этого регламентация министерского
делопроизводства в «Общем учреждении
министерств» давалась как «образ» (порядок)
производства дел, включающий порядок
вступления дел, движение (или производство)
дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность
в делах. Все поступающие в министерство
дела делились на три категории: текущие
дела (дела, поступавшие на общих основаниях
в соответствии с установленным порядком)
– донесения, ведомости, представления,
переписка и др.; чрезвычайные дела – для
их решения требовалось принятие новых
постановлений, или дела по обнаруженным
злоупотреблениям; дела, «не терпящие
времени», или срочные. Дела чрезвычайные
и срочные рассматривались в первую очередь
[3]. О поступивших делах министру докладывал
директор его канцелярии, директору департамента
– правитель дел канцелярии департамента.
Эта стадия являлась, по сути, предварительным
рассмотрением дела и не влекла за собой
никаких решений, но определяла дальнейший
ход бумаги в министерстве. Общий порядок
движения дел в министерствах строго регламентировался,
и редкое дело могло избежать участи пройти
весь путь его подготовки и рассмотрения
- от отдельного стола в составе того или
иного отделения, через директора департамента,
а нередко и общего присутствия департамента
или объединенного присутствия нескольких
департаментов (в случае крайней сложности
дела) до министра, а иногда и совета министра,
смотря по сложности дела. С течением времени
(примерно к середине XIX в.) сложился новый
порядок изложения дела в форме краткой
записки – изложения только самого существа
вопроса. Все это превращало документооборот
учреждений в сложный иерархически организованный
процесс, длительный по времени, учитывая,
что основными инструментами канцелярии
были перо и бумага, а единственной системой
регистрации – журнальная. Автор известного
«Руководства к наглядному изучению административного
течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков
называет 54 делопроизводственных операции
при рассмотрении дела в Губернском правлении,
34 – в департаменте министерства, 36 –
в Комитете министров. Документы, создававшиеся
в процессе "производства дела" можно
разделить на две группы: документы, составлявшие
внутреннее делопроизводство учреждения
(записки, справки, выписки, журналы заседаний,
регистрационные журналы, настольные
реестры и др.), и документы, поступавшие
в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся
в другие учреждения, в том числе – «исполнительные
бумаги». Поскольку еще в последней четверти
XVIII в. сложилась «иерархия властей и мест»,
определившая систему «сношений» учреждений
различных типов, то министерскому делопроизводству
ничего не оставалось, как «вписаться»
в эту систему, что и произошло. От вышестоящих
учреждений министерства получали: от
императора – указы, повеления; от Государственного
совета – высочайше утвержденные мнения;
от Сената – сенатские указы; от Комитета
министров – выписки из журналов заседаний.
Министры в вышестоящие инстанции направляли
высочайшие доклады (императору), мнения,
предложения, представления. С равными
учреждениями министерства обменивались
посредством отношений, сообщений, официальных
писем. Подведомственным местам и лицам
направляли предписания министров, от
них получали рапорты, донесения, представления.
Таким образом, система министерского
делопроизводства дополнила сложившуюся
еще в конце XVIII в. систему документирования
местных учреждений. Самостоятельную
стадию «производства дела» составляла
«отправка дел», включавшая регистрацию
отправляемых документов в журналах и
непосредственно отправку (запечатывание
в пакет, написание адреса и др.). До середины
XIX в., когда в России появились почтовые
конверты и марки, законом предусматривалось,
что все исходящие бумаги должны отправляться
в виде пакетов – документ складывался
в виде конверта и запечатывался сургучной
печатью. Для регистрации документов,
направляемых в вышестоящие учреждения
и подчиненным местам и лицам, существовали
отдельные журналы. Особенность последних
состояла в том, что они предусматривали
запись сведений (об исполнении отправленной
бумаги), которые обязано было сообщать
каждое присутственное место особыми
рапортами. По существу эти сведения использовались
для контроля исполнения документов, поскольку
дело не считалось завершенным, пока не
было получено рапорта об исполнении или
о невозможности исполнить решение по
каким-либо причинам. Ревизия дел – проверка
ведения дел – по «Общему учреждению министерств»
составляла самостоятельный участок делопроизводства.
Ревизия дел являлась функцией начальников
отделений, директоров департаментов;
в губерниях – начальников присутственных
мест и самого губернатора. Начальники
отделений проверяли исполнение документов
по столам и сообщали сведения директору
департамента, которому предписывалось
каждый месяц проводить проверку исполненных
и неисполненных документов по регистрационным
журналам и настольным реестрам и представлять
об этом ведомости министру. На основе
этих ведомостей в конце каждого года
в канцелярии составлялась общая ведомость
по всем департаментам и канцелярии министерства.
Ревизия дел предусматривала проверку
порядка хранения документов и дел, правильности
составления заголовков дел, сроков рассмотрения
дел, причин задержки в рассмотрении дел
[2]. Серьезные изменения в системе управления,
соответствующая перестройка системы
документирования деятельности новых
учреждений привели к изменениям формы
документа. В делопроизводстве министерств
появляются бланки учреждений с угловым
расположением реквизитов. Бланки печатались
типографским способом или писались от
руки. В состав реквизитов бланка включается
наименование учреждения, наименования
структурных подразделений, отражающие
место подразделения – автора в структуре
учреждения (департамент, отделение, стол).
Дата документа также включается в состав
реквизитов бланка, как и регистрационный
индекс документа. Занимает свое обособленное
место заголовок к тексту документа, располагаясь
непосредственно под реквизитами бланка
(практически также, как и в современных
документах). Появляется и ссылка на поступивший
документ (прототип современного реквизита
«Ссылка на дату и номер входящего документа»),
которая не имеет пока унифицированного
вида и может выглядеть по-разному: «Ответ
на ? .» или: «От такогото» и т.п. Приобретает
устойчивый вид и реквизит «Адресат»,
появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве,
– это указание должности лица в дательном
падеже или наименование присутственного
места. Получает определенную форму удостоверение
документа: подписи и скрепы на документе
включают наименование должности лица,
подписавшего или скрепившего документ
и его личную подпись. На протяжении всего
XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная
регламентация делопроизводства высших,
центральных и местных учреждений. Благодаря
принятой в то время системе кодификации
законодательства в Сводах законов Российской
империи достаточно легко получить подробные
сведения о законодательной регламентации
делопроизводства учреждений любого уровня.
Своды законов начинают издаваться с 1832
г. Затем, пополняясь новыми узаконениями,
переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы.
Первые два тома Сводов содержат узаконения,
касающиеся верховной власти, деятельности
высших, центральных и местных (губернских,
уездных) учреждений, включая их делопроизводство.
Первые такие сборники появляются уже
во второй половине XVIII в., а с конца XVIII–начала
XIX вв. начинают издаваться регулярно.
Известно более ста таких сборников, изданных
до 1917 г. Цель издания сборников образцов
документов – дать полное руководство
о порядке производства дел в присутственных
местах с описанием «обряда делопроизводства»
и приложением форм документов. Предназначались
такие сборники самому широкому кругу
чиновников и частных лиц, которым приходится
обращаться в государственные учреждения
[2]. Несмотря на существенные изменения,
которые претерпела система министерского
делопроизводства, особенно в начальный
период своего становления, к концу XIX
в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства
и его ускорения. Для быстро меняющихся
общественных отношений система министерского
делопроизводства продолжала оставаться
громоздкой и неповоротливой, несмотря
на то, что в последней трети XIX в. сначала
в делопроизводстве военного ведомства,
а затем и в гражданских министерствах
и учреждениях начинают использоваться
пишущие машинки. Их появление стало поистине
революционным шагом в документировании
деятельности учреждений. Оно ускорило
все письменные работы канцелярии, позволило
одновременно изготавливать несколько
копий документов, существенно сократив
объем рукописных работ. Более того, машинописный
текст, приобрел более компактную форму,
за счет чего сократился объем документов.
Большая работа по упрощению делопроизводства
велась в отдельных ведомствах, в частности
военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве
и делопроизводстве в военном ведомстве»
введена система упрощенного делопроизводства.
Положение упрощало технику переписки,
сокращало количество служебных документов.
Для письменных взаимоотношений чиновников
военного ведомства устанавливалось три
вида документов – рапорт, предписание,
отношение.