Либерализация международного воздушного транспорта

Либерализация международного воздушного транспорта — основная тенденция XXI в.

Международный воздушный транспорт — это  динамичная, высокотехническая и капиталоемкая отрасль обслуживания, получившая в 1950—2000 гг. быстрое развитие на основе четко определенных юридических, экономических, нормативных и организационных принципов, изложенных в Чикагской конвенции 1944 г. Характерной чертой международно-правового механизма регулирования деятельности международного воздушного транспорта является высокая степень общности методов практической регламентации международных воздушных сообщений в отношении целей и достижения конечного результата регулирования. Эта общность проявляется в охвате экономических, правовых, эксплуатационных и административных вопросов регулирования в приблизительно трех тысячах двухсторонних соглашениях о воздушном сообщении, которыми реально регулируются отношения между государствами в области воздушного транспорта.

Однако в 90-е  гг. XX в. под влиянием глобализации мировой  экономики и либерализации международного воздушного транспорта практика регулирования международных воздушных перевозок стала меняться.

В современной  мировой экономике, характеризующейся  постоянными технологическими нововведениями, мобильностью капитала, мгновенной передачей капитала, воздушный транспорт представляет собой основное средство обеспечения потоков инвестиций, расширения торговли и экономически эффективного распространения товаров и услуг. Воздушный транспорт вносит существенный вклад в экономический рост и благосостояние государств и народов, выступает в роли основного поставщика услуг, крупного инвестора денежных и трудовых ресурсов, является важным катализатором экономического и социального развития. На фоне расширения деятельности мирового воздушного транспорта, появления новых форм сотрудничества перевозчиков (совместное предоставление услуг, совместное использование кодов, блокирование мест, аренда воздушных судов и обмен ими, координация расписания, маркетинг) стало очевидным, что традиционные подходы к регулированию деятельности международного воздушного транспорта накладывают серьезные ограничения, препятствующие его развитию. Под влиянием этих обстоятельств ИКАО провела в 1994 г. в Монреале четвертую Всемирную авиатранспортную конференцию, на которой были рассмотрены все основные аспекты регулирования экономической деятельности воздушного транспорта. Конференция признала необходимость осуществления серьезных изменений в сфере регулирования, включая постепенную либерализацию с целью адаптации авиатранспортной отрасли к новым условиям.

После 1994 г. силы глобализации, либерализации, приватизации и региональной интеграции продолжали формировать мировую экономику и международные экономические отношения, а также отраслевые структуры, практику и модели коммерческой деятельности. Кроме того, с 1 января 1995 г. приступила к деятельности Всемирная торговая организация (ВТО), наделенная широкими полномочиями в сфере либерализации всех отраслей обслуживания. Под давлением рыночных и конкурентных сил авиатранспортная отрасль оказалась вовлеченной в процесс постоянных реорганизаций и изменений. Кроме того, в условиях стремительно меняющейся и зачастую неясной экономической и коммерческой обстановки не всегда легко стало поддерживать стабильность мирового рынка авиаперевозок. Международный воздушный транспорт всегда остро реагирует на мировые события, которые вызывают сокращение спроса и увеличение расходов на обеспечение авиационной безопасности. Примером тому являются террористические акты в США 11 сентября 2001 г., чрезвычайно негативно повлиявшие на международные авиаперевозки, повыше

переходом к  модели «открытого неба» и либерализации  доступа на национальные рынки международных  перевозок. Однако основополагающий принцип двусторонних соглашений о взаимности по-прежнему является критерием поиска и достижения баланса коммерческих интересов международных авиаперевозчиков, хотя предпринимаются попытки доказать его несовместимость с процессом либерализации, что на практике ведет к утверждению права сильного. Именно поэтому не все государства безоговорочно разделяют идеи либерализации, справедливо опасаясь, что огромное неравенство государств в наличии авиационных ресурсов может быть использовано для вытеснения слабых перевозчиков с собственных национальных рынков международных авиаперевозок.

Дискуссии по вопросам либерализации и различные опасения по поводу направления, темпов и результатов  реформы в области регулирования  коммерческих вопросов перевозок обусловили необходимость обсуждения проблем и возможностей либерализации на всемирном уровне всем международным авиационным сообществом. Курс на либерализацию, провозглашенный ИКАО в 1994 г., вынудил ее еще раз взвесить и оценить верность избранного курса, его совместимость с принципами Чикагской конвенции 1944 г., касающимися суверенитета, недискриминации, сотрудничества и взаимозависимости, а также с задачами обеспечения «равенства возможностей» и удовлетворения потребности в «безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте». В этих целях ИКАО провела в марте 2003 г. Всемирную авиатранспортную конференцию «Проблемы и возможности либерализации», в работе которой приняли участие 145 государств и 29 международных организаций.

За год до этого ИКАО разослала государствам-членам пакет документов, в котором содержались повестка дня конференции, рабочие документы по вопросам, вынесенным на всеобщее обсуждение и касавшимся ключевых проблем регулирования при либерализации. Выбор темы конференции был вызван тенденциями либерализации в международном воздушном транспорте, появившимися под влиянием политики дерегулирования США, реализации на практике концепции «открытого неба» в Европе, Латинской Америке и Юго-Восточной Азии, устранением многих привычных и естественных ограничений в отношении доступа к рынку международных перевозок. 

Основными вопросами, обсуждавшимися на конференции, были: условия и опыт либерализации; аспекты  либерализации, касающиеся безопасности полетов и авиационной безопасности; владение авиаперевозчиками и контроль за их деятельностью; либерализация доступа к рынку; аренда воздушных судов; авиагруз; гарантии обеспечения добросовестной конкуренции; интересы потребителей; распределение продукции; разрешение споров; транспарентность; рассмотрение типового соглашения о воздушном сообщении; механизмы, способствующие дальнейшей либерализации; принятие глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта.

Либерализация владения авиаперевозчиками. Прежде всего  на конференции были рассмотрены возможные подходы к содействию либерализации владения авиаперевозчиками и контроля за их деятельностью. Начиная с 40-х гг., политика всех государств в области международных воздушных сообщений и перевозок строилась на праве государства не разрешать, отменять или ограничивать полеты и перевозки иностранных перевозчиков по договорным линиям, если было известно, что авиаперевозчик «не находится в преимущественном владении и под фактическим контролем» назначающего государства или его граждан.

Критерий национального владения и контроля обеспечивает удобную связь между авиаперевозчиком и назначающим государством и позволяет сторонам двустороннего соглашения проводить политику «баланса выгод», предотвращать косвенное получение односторонних выгод государством, не участвующим в соглашении, возлагать ответственность за обеспечение безопасности полетов и перевозок. Положение о национальном владении и контроле сыграло важную роль в экономическом развитии национальных авиаперевозчиков, назначенных для эксплуатации регулярных воздушных сообщений.

Однако под  влиянием тенденций глобализации и  либерализации международные авиаперевозчики выработали новые формы сотрудничества, такие как альянсы, совместное использование кодов, совместные предприятия и франчайзинг, что повлекло развитие транснационального инвестирования, т. е. приобретение доли в акционерном капитале авиаперевозчиков других государств. В результате многонациональное владение и применение критерия национального владения и контроля становились все более неуместными. В связи с этим на конференции обсуждался вопрос о преобра зовании критериев владения и контроля.

В настоящее  время сложились разнообразные  формы владения национальными перевозчиками. Многие перевозчики уже не принадлежат государству, а некоторые передали контрольный пакет акций гражданам собственных стран. Государства, которые ранее полностью контролировали перевозчиков, теперь вносят существенные коррективы в свою политику и вместо жесткого контроля переходят к поощрению иностранных инвестиций в капитал национальных перевозчиков.

Кроме того, в  некоторые двусторонние соглашения о воздушном сообщении были введены  определенные расширенные критерии владения авиаперевозчиками и контроля за ними. Более того, Европейский Союз вообще отказался от критерия национального владения и контроля и заменил его критерием общего владения и контроля, что, как оказалось, отнюдь не помешало соблюдению обязательств по Чикагской конвенции и не сказалось на международных воздушных перевозках. Тем не менее большинство соглашений, включая либеральные соглашения или соглашения об «открытом небе», по-прежнему применяют традиционный критерий, что при отсутствии согласованных определений порождает различные толкование и применение.

Само собой  разумеется, что каждое государство вправе осуществлять либерализацию воздушного транспорта по своему усмотрению. Однако старые, традиционные подходы к пониманию критериев национального владения и контроля практически препятствуют государству, вставшему на путь либерализации, изменить свою политику назначения авиапредприятий. Согласно двусторонним соглашениям экономические выгоды получают лишь государства или их граждане, а уделом авиаперевозчиков остается коммерция. Однако это ограничение препятствует расширению круга источников инвестирования авиаперевозчиков, что негативно отражается на их конкурентоспособности и экономическом развитии.

Для тех государств, которые проводят политику либерализации, возникает вопрос о разумности сохранения экономической связи между авиапредприятием и назначающим его государством. На конференции были высказаны на этот счет разные точки зрения: от полного отказа от экономической связи с назначающим государством до сохранения полного контроля за обеспечением безопасности полетов и авиационной безопасности в качестве единственной связи между назначающим государством и авиапредприятием. 

Еще дальше идет в этом вопросе ИАТА, решительно выступающая за назначение любой авиакомпании в соответствии с соглашением о воздушном сообщении на основании сертификата этой авиакомпании, выданного полномочным органом назначающего государства и приемлемого для принимающей стороны.

Политика либерализации: выгоды и риски. Проведение политики либерализации владения авиаперевозчиком несет определенные выгоды, выражающиеся в том, что авиаперевозчики получают более широкий доступ к рынкам капитала. В результате уменьшается их зависимость от государственной помощи, а также появляется возможность расширить сеть своих авиалиний посредством слияний, приобретений других авиапредприятий и образования альянсов, а следовательно, повысить экономическую эффективность перевозок. Расширение ассортимента услуг на рынке выгодно пользователям услуг авиаперевозчиков.

Однако либерализация  сопряжена с определенными рисками. Не исключаются варианты появления «удобных флагов», снижение стандартов безопасности полетов и авиационной безопасности под влиянием коммерческих приоритетов. Не имея сдерживающих нормативных преград, авиаперевозчики ради получения коммерческой выгоды могут пренебречь мерами безопасности.

В долгосрочном плане в результате поглощений и  слияний вероятны появление гигантских авиаперевозчиков и возникновение монопольных перевозчиков, что может нанести ущерб рынку мировых авиаперевозок. Другими словами, либерализация несет не только выгоды, но и риски, которые должны учитываться каждым государством при выборе путей и методов либерализации.

Таким образом, либерализация ставит перед государствами  два отдельных, но взаимосвязанных  вопроса: как устранить противоречия между государствами, осуществляющими либерализацию и потенциально рискующими получить отказ от партнеров по двусторонним соглашениям в признании ими назначенных авиапредприятий, и странами, желающими сохранить требование о национальном владении и контроле в отношении собственных перевозчиков. У последних возникает проблема признания назначенных иностранных авиапредприятий с либеральными формами владения и контроля и, соответственно, сохранения связи между авиапредприятием и назначающим государством в целях предотвращения появления «удобных флагов» и обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности.

В настоящее  время мировое авиационное сообщество находится в состоянии раскола: одни государства проводят политику либерализации, другие настроены против нее. По этой причине возникает необходимость разработки такого механизма регулирования, который работал бы по-старому, но при этом не мешал бы формированию нового либерального режима.

Традиционный  и альтернативный механизм назначения авиаперевозчиков. На конференции ИКАО такой альтернативный механизм был рассмотрен и рекомендован для применения. В соответствии с этим механизмом стороны двусторонних соглашений будут соглашаться на назначение авиапредприятия для эксплуатации согласованных договорных линий, если оно имеет «основное место деятельности» на территории назначающей стороны и назначающая сторона осуществляет «фактический нормативный контроль» за деятельностью авиапредприятия.