Государственные и муниципальные заимствования

Таким образом, управление государственным и муниципальным  долгом представляет совокупность мероприятий  органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию долговых отношений  для формирования благоприятных  макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

Различают стратегическое и оперативное управление государственным  и муниципальным долгом. Перспективные  вопросы управления долгом находятся  в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства  РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов  и решений, касающихся стратегии  управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные  органы государственной власти субъектов  РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент  РФ и руководители региональных органов  государственной власти и органов  местного самоуправления отклоняют  или подписывают их.

В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете  устанавливаются предельные объемы государственного внутреннего и  внешнего долга; источники внутреннего  финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии  государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы  на обслуживание государственного внутреннего  и внешнего долга; верхние пределы  государственных внутренних и внешних  гарантий. По представлению Правительства  РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних  заимствований Российской Федерации  и программу государственных  внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным и муниципальным  долгом осуществляют Правительство  РФ, Министерство финансов РФ, а также  Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы  в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

В управлении государственным  и муниципальным долгом можно  выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические  задачи.

На первом этапе  идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления гарантий, а  также формируются программы  внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается  величина будущего совокупного долгового  бремени, в том числе раздельно  по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

На втором этапе  формируется программа эмиссии  государственных и муниципальных  ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов — резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем  этапе проводится размещение облигаций  и регулирование котировок по государственным и муниципальным  долговым обязательствам на вторичном  долговом рынке. Воздействие на котировки  по государственным и муниципальным  облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных  долговых ситуаций, характерных для  периода развития Российской Федерации  после распада СССР. Если правительство  не в состоянии обслуживать и  погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о  пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров  стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюрити-зации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных  графиков платежей по обслуживанию и  погашению государственных и  муниципальных внутренних и внешних  долгов.

Таким образом, под управлением государственным  и муниципальным долгом следует  понимать совокупность мер по регулированию  его объема и структуры, определению  условий и осуществлению новых  заимствований, регулированию рынка  заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению государственных и муниципальных  гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

Остро стоит  вопрос об эффективности управления государственным и муниципальным  долгом, под которой понимается степень  достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость  обслуживания и другие) и способность  органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для  формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряющего  эффективность управления государственным  и муниципальным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, органы власти оказывает прямое воздействие  на самые разнообразные области  общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга  на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия  населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные  стороны результативности управления долгом можно измерить. В частности, о масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления  средств от осуществления государственных  и муниципальных заимствований. Более полное представление об эффективности  долговой деятельности дает отношение  суммы превышения поступлений над  расходами по привлечению государственных  и муниципальных заимствований  к сумме расходов, выраженное в  процентах.

Наиболее общим  показателем долговой нагрузки является отношение государственного долга  к объему ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при необходимости  более углубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга.

Важным для  характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению  и обслуживанию государственного долга  к объему ВВП, к доходам или  расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при  необходимости рассчитываются раздельно  для внутреннего и внешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности  к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долга принято считать достижение коэффициента 25%.

Методы управления государственным и муниципальным  долгом можно условно разделить  на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.

Характерным моментом для административного подхода  к управлению долгом является одностороннее  принятие эмитентом управленческого  решения (без получения предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления долгом — переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в  процессе которого согласовываются  позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке  воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость  заимствований в последние годы вынуждали государство постоянно  заботиться об удлинении сроков и  сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под  которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или  муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой органами власти на рыночной и добровольной основе, в период административно-командной  системы управления экономикой увеличение сроков и удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсии и консолидации. Для  кредиторов они имели принудительный характер. Под конверсией понималось изменение доходности, а под консолидацией  — увеличение сроков функционирования выпущенных займов. По решению государственных  органов власти конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией  займов, под которой понималось объединение  нескольких ранее выпущенных займов в одном новом. В этом случае на вновь выпускаемые облигации  обменивались облигации унифицированных  займов, а доходность и сроки погашения  нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В сфере внешних  заимствований реструктуризация долга  также проводится на договорной основе. Здесь под реструктуризацией  понимается изменение графика погашения  основного долга и уплаты процентов  по нему. Реструктуризация внешнего и  внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В условиях ограниченности средств бюджетов всех уровней по-прежнему острыми являются вопросы изыскания  источников для проведения текущих  и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и  внешнего долгов. Основным приемом  получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путем размещения новых займов. При невозможности рефинансирования долга на его погашение направляются доходы бюджета.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у  инвесторов, проведения тиражей выигрышей  по выигрышным займам, проведения тиражей  погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение  долга частями).

Выплата доходов  производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы  между ценой выкупа и ценой  размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей  по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме указанных  методов управления государственным  и муниципальным долгом возможны обмен облигаций по регрессивному  соотношению (несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения  займа, аннулирование государственного долга.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные методы управления задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению непоправимого  ущерба репутации государства как  заемщика. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось  только в условиях войны, послевоенного  восстановления экономики или тяжелых  бюджетно-финансовых кризисов.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга  породили новые методы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди  них — погашение долга товарными  поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Эти методы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга, под которой в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника.