Формы финансовой поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

• создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
• корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
• совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
• дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Реализация  настоящей Концепции будет осуществляться в условиях кризисной ситуации в  экономике, негативным образом сказывающейся  на поступлении доходов в бюджеты  субъектов Российской Федерации  и местные бюджеты, что предполагает новые подходы к организации  и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Органам государственной власти субъектов  Российской Федерации необходимо осуществлять меры, направленные на адаптацию доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации к сложившейся экономической  ситуации и развитие доходного потенциала на своей территории, включающие:

• подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реальной ситуации в экономике;
• оперативную корректировку бюджетов при отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;
• осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;
• обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;
• поддержку значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, в том числе меры по использованию гарантийных механизмов, осуществление субсидирования процентных ставок;
• взаимодействие в рамках антикризисных комиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в целях обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.

Органам государственной власти субъектов  Российской Федерации следует обеспечить адекватную экономической ситуации корректировку расходов, предполагающую осуществление следующих мер:

• инвентаризация и оптимизация расходов субъектов Российской Федерации, в том числе оптимизация расходов на содержание бюджетной сферы и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
• обеспечение реструктуризации сети бюджетных учреждений при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг;
• сокращение капитальных и других расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной и коммунальной инфраструктуры;
• финансирование капитальных вложений по объектам с высокой степенью готовности и ограничение расходов на приобретение оборудования;
• обеспечение жесткого режима экономного и рационального использования бюджетных средств, направленных на оказание социально значимых государственных и муниципальных услуг, включая установление для бюджетных учреждений нормативов потребления топливно-энергетических и других материальных ресурсов;
• недопущение кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам.

Также предполагается разработать рекомендации субъектам  Российской Федерации по осуществлению  мер, направленных на оздоровление бюджетного сектора субъектов Российской Федерации.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов с использованием механизма бюджетного кредитования предусматривается осуществлять при условии оптимизации бюджетов муниципальных образований и  отсутствия роста кредиторской задолженности  по бюджетным обязательствам.

Необходимо  установить единый порядок временного использования органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления остатков средств субсидий и субвенций  на единых счетах соответствующих бюджетов на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований.

Необходимо  предусмотреть в Бюджетном кодексе  Российской Федерации требования к  порядку определения объема дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских  округов) и дотаций на выравнивание бюджетов поселений, предусматривающие  определение их объема исходя из необходимости  достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Механизм  предоставления бюджетам субъектов  Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных  районов (городских округов), в которых  в отчетном финансовом году расчетные  налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов  по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный  законами субъектов Российской Федерации, не обеспечивает значительного сокращения различий в уровне расчетных налоговых  доходов муниципальных образований  в субъектах Российской Федерации, на территории которых расположены  муниципальные образования, имеющие  чрезмерно высокий налоговый  потенциал, сформированный по не зависящим  от деятельности органов местного самоуправления причинам. В то же время указанный  механизм не стимулирует органы местного самоуправления к проведению мер  по увеличению налогового потенциала на соответствующей территории. Необходима корректировка механизма предоставления указанных субсидий, ориентированная  на изъятие сверхдоходов с целью  выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и  создание дополнительных стимулов муниципальным образованиям к увеличению налогового потенциала путем установления прогрессивной шкалы изъятия.

В связи  с существенным ростом доли узкоцелевых  межбюджетных трансфертов необходимо проведение комплексной оценки эффективности  межбюджетных трансфертов, предоставляемых  субъектам Российской Федерации  в форме субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение  субсидий целесообразно лишь в случаях, когда субсидии:

• направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг между субъектами Российской Федерации;
• предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации до установленного в Российской Федерации или субъектах Российской Федерации показателя;
• обусловлены неравномерным распределением потребителей отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации.

Необходимо  установить требования к порядку  предоставления субсидий, предусматривающие  недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению, определение  четких конечных целей и сроков их достижения, по завершении которых  предоставление субсидий должно быть прекращено.

Уровень софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  должен определяться как с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) - получателя субсидии, так  и оценки показателей, характеризующих  сроки достижения целей софинансирования и степень отставания в уровне качества предоставления бюджетной услуги. В порядке предоставления субсидий может содержаться условие о недопущении снижения объемов расходов на оказание услуг, софинансируемых из вышестоящего бюджета со стороны субъекта Российской Федерации и муниципального образования - получателя субсидии в течение всего срока софинансирования.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета  уровень софинансирования следует  устанавливать с учетом уточненного  уровня бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации в соответствии со сложившейся экономической ситуацией.

Как показала практика применения Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном  образовании", существует необходимость  совершенствования действующего порядка  предоставления межбюджетных трансфертов  бюджетам закрытых административно-территориальных  образований. Необходимо установить реальную взаимосвязь конкретных механизмов предоставления государственной финансовой поддержки закрытых административно-территориальных  образований с учетом особенностей их функционирования и реализации местного самоуправления на территории таких  образований. В первую очередь это  относится к межбюджетным трансфертам  на обеспечение жильем выезжающих из закрытых административно-территориальных  образований граждан. Правовая не урегулированность  этого вопроса по экономическому содержанию (мера социальной поддержки  или ограничение проживания граждан  в связи с особым режимом закрытого  административно-территориального образования) и по определению категорий граждан, подлежащих отселению, снижает эффективность  использования выделяемых средств.

В целях  совершенствования системы разграничения  расходных обязательств между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на разных уровнях  бюджетной системы необходима дальнейшая ее корректировка, предусматривающая  возложение на соответствующие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования таких полномочий, которые могут быть наиболее эффективно ими выполнены, в частности полномочия по обеспечению деятельности милиции общественной безопасности, мировых судей, судебно-медицинской экспертизы и др.

В целях  наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных услуг  населению следует более четко  разграничить расходные обязательства  в сферах, отнесенных к ведению  как муниципальных районов, так  и поселений, что позволит устранить  возможность дублирования функций  указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение  досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.

В Концепции  особо отмечается, что на время  неблагоприятной экономической  ситуации необходимо предоставить право  субъектам Российской Федерации  осуществлять централизацию расходных  обязательств местных органов власти без перераспределения доходных источников в целях гарантирования предоставления муниципальных услуг. Это позволит осуществлять предоставление указанных услуг вне зависимости  от экономической ситуации, сложившейся  в муниципальных образованиях, повысить эффективность предоставления муниципальных  услуг и обеспечить минимально необходимый  уровень их предоставления.

Существенным  резервом повышения эффективности  управления региональными и муниципальными финансами является объединение  усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В  связи с этим потребуется внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и разработка методических рекомендаций по механизму  финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.

В целях  развития стимулов к увеличению доходов  в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наиболее полного учета многообразия видов муниципальных образований, различий в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале, а также создания дополнительных инструментов повышения заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала предусматривается рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти субъектов Российской Федерации права установления единых дополнительных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в местные бюджеты в зависимости от их типов.

Закрепленные  по единым нормативам за местными бюджетами  налоговые доходы от налога на доходы физических лиц, зачисляемые в указанные  бюджеты по нормативам 20 и 10 процентов  соответственно, во многих субъектах  Российской Федерации могут приводить  к увеличению различий в уровне бюджетной  обеспеченности отдельных муниципальных  образований, так как не учитывают  присущие им особенности, в том числе  уровень экономического развития и  налоговый потенциал.

В этой связи  следует предоставить право органам  государственной власти субъектов  Российской Федерации законодательно устанавливать в пределах 30 процентов  отчислений от налога на доходы физических лиц иные единые нормативы отчислений от налога в бюджеты поселений  и муниципального района, в состав которого включены указанные поселения, что позволит сократить бюджетную  асимметрию и расходы региональных бюджетов на выравнивание бюджетной  обеспеченности муниципальных образований.

При определении  уровня финансовой автономии муниципальных  образований включение налоговых  доходов по дополнительным нормативам в объем межбюджетных трансфертов  местным бюджетам снижает стимулы  к наращиванию доходов за счет роста поступлений от налоговых  доходов, в связи с чем следует  не учитывать такие нормативы  при расчете доли межбюджетных трансфертов для целей определения условий организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов является налог  на недвижимость. Необходимо завершить  работу по подготовке предложений о  распределении доходов от данного  налога между бюджетами субъектов  Российской Федерации и местными бюджетами. Введение налога на недвижимость целесообразно после установления отдельных его элементов и  проведения апробации механизма  указанного налога в отдельных субъектах  Российской Федерации.

Реализация  предлагаемых мер по повышению эффективности  межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение  негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации  и муниципальные образования, обеспечит  дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной  системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности  бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.