Бюджетирования, ориентированного на результат

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОР) на муниципальном уровне имеет еще большую специфику, чем внедрение БОР на региональном уровне, в связи со следующими обстоятельствами.

В новых законодательных  условиях органы местного самоуправления вынуждены брать ответственность  за перспективы развития муниципального образования и в связи с  этим адекватно оценивать свои возможности  и ресурсы. Именно это в первую очередь обуславливает необходимость  внедрения на муниципальном уровне принципов БОР.

Местное самоуправление – наиболее близкий к населению  уровень власти, располагающий, поэтому, широкими возможностями для привлечения  населения к оценке эффективности  своей деятельности.

На местном уровне предоставляется большинство муниципальных  услуг, в которых нуждается население  и местная администрация несет  ответственность за их предоставление. ОМС определяют приоритеты расходования средств местного бюджета и способы  достижения поставленных целей; решают, в каких сферах необходимы жизненные  изменения и какие дополнительные услуги нужны для повышения качества жизни граждан. Следовательно, чтобы  деятельность местной администрации  была эффективной, она должна быть направлена на удовлетворение потребностей населения, а для этого муниципалитет  должен быть в курсе этих потребностей.

В свете последних  изменений бюджетного законодательства органам местного самоуправления предоставляется  право выбора между утверждением бюджета на три года либо на очередной  финансовый год с составлением среднесрочного финансового плана. Но, однако, эти  изменения не предусматривают увеличения налоговых доходов местных бюджетов, а также выделения дополнительных средств из федерального, регионального  и, в нашем случае районного бюджета, на реализацию реформы местного самоуправления. Об этом много говорят и пишут. Об этом говорим сегодня и мы. Каким образом ОМС могут это  осуществить (осуществить среднесрочное  финансовое планирование в рамках реализации полномочий по решению вопросов местного значения и предоставлении муниципальных  услуг), если:

• - отсутствуют четкие унифицированные методики расчета бюджетной обеспеченности МО;
• - отсутствуют четкие методики расчета стоимости муниципальных услуг, организация предоставления которых возложена на ОМС прежде всего как собственные полномочия;
• - отсутствует четкое понимание разницы между определениями полномочий, предметов ведения, муниципальных услуг, функций ОМС;
• - содержание полномочий и предметов ведений не регламентировано. Особое значение это приобретает в рамках вопроса так называемых перекрестных полномочий;
• - доходы МО не связаны с производственной деятельностью тех предприятий, которые находятся на территории муниципальных образований. Что исключает прямую заинтересованность ОМС в развитии экономики МО с целью увеличения собственной налоговой базы;
• - полностью не решен вопрос учета муниципальной собственности. Помимо этого из-за недостатка средств в местных бюджетах задерживается оформление прав собственности на так называемые бесхозяйственные газовые, электрические, тепловые сети.

В статьях 14, 15, 16 131-ФЗ используются такие понятия как, «создание условий», «организация», «обеспечение». Эти термины в  самом Законе, и в иных законодательных  актах, не раскрываются, в связи с  чем, возникает неясность финансирования из местного бюджета того или иного  полномочия. В результате в ходе реализации допускается произвольная интерпретация подобных формулировок, что в свою очередь негативно  сказывается на качестве формирования местных бюджетов.

Именно на местном  уровне не обеспечены финансово первоочередные мероприятия, связанные с реформой местного самоуправления, административной реформой, реализацией национальных проектов.

Необходимо провести качественный и достаточный по объему информации мониторинг финансового  состояния МО. При этом для обоснованного  определения объема расходов местных  бюджетов, требуется разработка методик  и критериев определения реальных потребностей МО в финансовых ресурсах, на осуществление возложенных на них вопросов местного значения и  предоставление муниципальных услуг

Большой проблемой  является изношенность материальной базы, требуемой для исполнения законодательно закрепленных полномочий. В первую очередь это касается зданий и  сооружений бюджетной сферы, а также  административных зданий органов местного самоуправления. Требуют также решения  и вопросы оснащения данных организаций  современными средствами информатизации и связи.

Наболевшая тема налоговая и статистическая отчетность. Именно отсутствие необходимой налоговой  статистической информации не позволяет  на сегодняшний день органам местного самоуправления достоверно разрабатывать  перспективные планы социально-экономического развития и осуществлять формирование доходной части бюджета с учетом оценки доходного потенциала. Данный вопрос относится к полномочию РФ и требует принятия законодательных  и нормативных актов. Помимо этого  требуются управленческие решения, предусматривающие разработку форм налоговой статистической отчетности в соответствии с требованиями реформы местного самоуправления

Такие полномочия как  образование, здравоохранение, организация  библиотечного обслуживания, даже на уровне крупных муниципальных образований  выполняются в полном объеме часто  только по статьям «заработная плата» и «оплата коммунальных услуг». Из опыта органов местного самоуправления даже переданные в муниципальную  собственность объекты бюджетной  сферы не регистрируются, поскольку  это требует «неподъемных расходов». Помимо этого нормативная правовая база о порядке взаимодействия органов, администрирующих неналоговые платежи, с ОМС отсутствует.

Статьями 14, 15 и 16 131 –ФЗ определен перечень вопросов местного значения, который первоначально  насчитывал для поселений - 22, муниципальных  районов – 20, городских округов  – 27. Сегодня их число для поселений  – 34, муниципальных районов – 31, городских округов – 38. Расширение перечня вопросов местного значения привело к увеличению объема расходных  обязательств муниципальных образований. Однако до настоящего времени, не существует выверенных реестров расходных обязательств.

Предусмотренная БК организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования  и переход всех бюджетов РФ на среднесрочное  финансовое планирование и к системе  бюджетирования, ориентированного на результат, дает возможность муниципальным образованиям для планирования крупных проектов, выходящих за рамки финансового года.

Ежегодные изменения  нормативов отчислений в местные  бюджеты и методик расчета  данных нормативов лишают органы местного самоуправления возможности планировать  свою бюджетную политику даже в краткосрочной  перспективе. Тем более на трехлетний период, не говоря уже о реализации долгосрочных программ развития муниципальных  образований. Соответственно резко  сокращаются капитальные вложения в структуре расходов местных  бюджетов.

Муниципальная услуга – это деятельность органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений и организаций, осуществляемая в рамках их компетенции и направленная на удовлетворение потребностей населения  муниципального образования в реализации его законных прав и интересов.

Создание системы  учета потребности в предоставлении муниципальных услуг направлено на:

• - сокращение экономически необоснованных расходов бюджета муниципального образования за счет оптимизации перечня и объемов предоставляемых муниципальных услуг;
• - ведение реестра муниципальных услуг – методологической и экономической основы для формирования реестра расходных обязательств муниципального образования;
• - разработку и внедрение стандартов качества предоставления муниципальных услуг;
• - формирование конкурентной среды среди муниципальных и немуниципальных организаций – поставщиков муниципальных услуг;

Внедрение в практику муниципального управления системы  учета потребности в предоставлении муниципальных услуг и других элементов БОР обеспечивает:

• - повышение качества и удовлетворенности населения муниципального образования предоставляемыми муниципальными услугами;
• - повышение эффективности и результативности использования средств бюджета муниципального образования за счет введения практики обязательной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг при формировании расходов бюджета на очередной финансовый год и среднесрочный период;
• - достижение уровня, при котором не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) направлены на предоставление муниципальных услуг в соответствии со стандартами качества муниципальных услуг.

При формировании системы  учета потребностей населения в  предоставлении муниципальных услуг  возникают сложности практического, юридического и технического характера. К основным проблемам практики создания систем учета потребности в предоставлении муниципальных услуг относятся:

• - отсутствие единого комплексного методологического подхода к выделению муниципальных услуг, формализации их содержания. Практика выделения муниципальных услуг носит локальный характер и затрагивает в первую очередь отрасли социальной сферы: здравоохранение, культура, образование, социальная политика, физическая культура и спорт. Это обусловлено отсутствием взаимосвязи и согласованности ряда таких нормативных правовых актов федерального уровня как:

- Федеральный закон  от 06.10.99 № 184-ФЗ (в редакции от 08.11.07) «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ»;

- Федеральный закон  от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в редакции от 08.11.07) «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации;

- «Общероссийский  классификатор услуг населению»  ОК 002-93 (ОКУН), утвержденный Постановлением  Госстандарта РФ от 28.06.93 № 163 в  редакции от 18.12.06;

• - ориентация на цели статистического учета при формировании реестров муниципальных услуг, а не на цели бюджетного планирования;
• - определение потребности в предоставлении муниципальных услуг на основе данных отчетов о сети, штатах и контингентах. Отсутствие единого (по всем отраслям) методологического порядка проведения данной оценки и механизма ее учета при планировании бюджетных расходов на очередной финансовый год и среднесрочный период. Это приводит к недостаточной обоснованности объемов финансирования на исполнение расходных обязательств муниципальных образований.

Существующая практика планирования бюджета муниципальных  образований на очередной финансовый год и среднесрочный период предусматривает  формирование бюджетных расходов от достигнутого уровня. Также при обосновании  целесообразности объемов бюджетных  ассигнований в ряде случаев используются величины нормативов, утвержденных нормативными правовыми актами различного уровня. В то же время следует отметить, что нормы и нормативы в  основных бюджетных отраслях (здравоохранение, образование, социальная поддержка  населения и т. д.), утвержденные на федеральном уровне, зачастую не отражают реальной социально-экономической  ситуации, сложившейся на территории муниципального образования. Большинство  муниципальных учреждений используют Распоряжение Правительства РФ от 03.07.96 № 1063-р «Социальные нормативы  и нормы» с изменениями, утвержденными  Распоряжением Правительства РФ № 923-р от 13.07.07, а также аналогичные  ведомственные нормативные акты.

Проведение аналитической  работы по детальной оценке потребностей в предоставлении муниципальных  услуг и инвентаризации фактически предоставляемых муниципальных  услуг позволит сформировать фактологическую и методологическую базу для формирования их реестра. Для этого необходимо провести анализ действующих нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней на предмет четкого выделения и формализации муниципальных услуг в рамках существующего механизма разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями государственного и муниципального управления. Выделенная муниципальная услуга становится основой бюджетного планирования.

Прикладное значение реестра муниципальных услуг  заключается в том, что указанный  документ четко фиксирует порядок  выделения муниципальной услуги, формализует ее содержание. А также  позволяет внедрить в практику управления бюджетным процессом муниципального образования новые принципы расчета  затрат в разрезе муниципальных  услуг и результатов их предоставления. Ведение реестра муниципальных  услуг должно корреспондировать  с ведением реестра расходных  обязательств муниципального образования  и лежать в основе его формирования. В свою очередь ведение реестра  расходных обязательств обуславливает  необходимость разработки и в  обязательном порядке нормативного правового закрепления порядка  проведения и ежегодной оценки потребности  в предоставлении муниципальных  услуг. Эти результаты используются при формировании расходной части  бюджета муниципального образования.

Четкое правовое регулирование порядка оценки потребности  в предоставлении муниципальных  услуг и закрепление обязательности учета результатов данной оценки при формировании расходов бюджета  позволят внедрить на муниципальном  уровне механизмы оценки эффективности  и результативности предоставления муниципальных услуг, а также  обеспечат прозрачность и обоснованность решений отраслевых ведомств в отношении  объемов предоставления муниципальных  услуг и расходах на их исполнение.

Основные риски, возникающие при формировании системы  учета потребности в предоставлении муниципальных услуг, возникают  в связи со сложностью формирования отсутствующей на сегодняшний момент системы отчетности и мониторинга  сведений о потребности по видам  муниципальных услуг, а также  определения натуральных и финансовых нормативов на единицу измерения  соответствующих муниципальных  услуг.

Существует также  риск того, что данные сведения, достоверность  и актуальность которых в действующей  системе учета сложно проверить, придется использовать в системе  учета потребностей в качестве базовых  показателей, в то время как, по сути, они выступают лишь в качестве косвенных параметров для оценивания.