Государственные и муниципальные гарантии

     Правительство Российской Федерации вправе принимать  решения в форме акта Правительства  Российской Федерации о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в соответствии с федеральным  законом о федеральном бюджете  на соответствующий год и плановый период. Министерство финансов Российской Федерации вправе принимать решения  о предоставлении государственных  гарантий Российской Федерации в  размере, не превышающем суммы, эквивалентной 50 миллионам долларов США, в случаях, установленных федеральным законом  о федеральном бюджете [12].

     В акте Правительства Российской Федерации  о предоставлении государственной  гарантии Российской Федерации должны быть указаны:

• лицо, в обеспечение исполнения обязательств которого предоставляется государственная гарантия Российской Федерации;
• предел обязательств по государственной гарантии Российской Федерации;
• основные условия государственной гарантии Российской Федерации.

     Министерство  финансов Российской Федерации в  от имени Российской Федерации заключает  договоры о предоставлении государственных  гарантий Российской Федерации.

     Порядок и сроки возмещения принципалом  гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное  исполнение) обязательств по гарантии, определяются договором между гарантом и принципалом. При отсутствии соглашения сторон по этим вопросам удовлетворение регрессного требования гаранта  к принципалу осуществляется в порядке  и сроки, указанные в требовании гаранта.

     Государственные гарантии Российской Федерации не могут  предоставляться для обеспечения  исполнения обязательств государственных  или муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий.

     Общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации  как вид долгового обязательства, а в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как  вид долгового обязательства.

     Предоставление  и исполнение государственной гарантии подлежат отражению в Государственной  долговой книге Российской Федерации.

     Министерство  финансов ведет учет выданных государственных  гарантий Российской Федерации, сокращения государственного долга в случае исполнения принципалами либо третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также в случае осуществления  гарантом платежей по выданным государственным  гарантиям Российской Федерации.

     По  мнению некоторых кредитных организаций, обеспечение, предоставленное суверенным лицом, таким, как Российская Федерация  или ее субъект, заслуживает большего доверия, чем -то обеспечение, которое  предоставляется юридическим лицом  или гражданином. Одной из главных  тому причин считается тот факт, что Российская Федерация или  ее субъект не могут исчезнуть, вывести  свои активы или ликвидироваться, в  отличие от хозяйствующих субъектов. Кроме того, к ним на практике фактически невозможно применить меры по банкротству.

     При выдаче гарантии субъектом РФ кредитная  организация, в пользу которой была предоставлена гарантия, проверяет  следующие моменты:

     1) включение в текст гарантии  существенных условий, определенных  российским законодательством;

     2) правомочность лиц, предоставляющих  гарантию, действовать от лица  субъекта РФ;

     3) соответствие процедуры выдачи  гарантии той, что установлена  в законодательстве;

     4) соответствие суммы и валюты  гарантии ограничениям, установленным  для данного субъекта законодательством;

     5) положения об ответственности  субъекта, применимом праве к  спорам и суде, который будет  рассматривать спор.

     При оформлении гарантии представляются документы  и положения, являющиеся существенными  для кредитора при проверке надлежащего  одобрения, выдачи и действительности гарантии.

     Как и при совершении любой сделки, в числе первых положений кредитная  организация проверяет существенные условия гарантии. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации существенными условиями  гарантии субъекта РФ являются:

     а) срок, который не может превышать 30 лет;

     б) сведения о гаранте, включающие его  наименование (субъект Российской Федерации) и наименование органа, выдавшего  гарантию от имени указанного гаранта;

     в) определение объема обязательств по гарантии ;

     г) указание обязательства, которое обеспечивается гарантией.

     В случае отсутствия одного из существенных условий гарантия может быть признана недействительной (БК РФ. Ст. 99, Ст. 115, Ст. 117)                                               Гарантии выдаются от имени субъекта РФ лицом, которое уполномочено на такие действия уставом субъекта РФ или иными актами, принимаемыми законодательными органами субъекта РФ. Как правило, полномочия по выдаче гарантий предоставляются администрации субъекта РФ, уполномоченное лицо которой выпускает акт о предоставлении гарантии.

     Кроме существенных условий и правоспособности лица, которое действует от имени  субъекта РФ, кредитор должен убедиться  в том, что процедура выдачи гарантии соответствует процедуре выдачи, закрепленной в законодательстве. Одним из вопросов, требующих тщательной проверки кредитором, является соответствие суммы и валюты выдаваемой гарантии ограничениям, установленным для данного субъекта в законодательстве. Изменения, внесенные в БК РФ Федеральным законом от 05.08.2000 N 116-ФЗ, ограничили возможность субъектов РФ выдавать гарантии в иностранной валюте. Бюджетным законодательством устанавливаются ограничения сумм, на которые могут выдаваться гарантии. В частности, предельный размер этих сумм зависит от валюты, в которой гарантируется обязательство, от факта получения субъектом РФ дотаций из федерального бюджета, закрепления суммы гарантии и ее лимитов в законе о бюджете субъекта РФ. Общая сумма, на которую могут выдаваться гарантии, устанавливается в соответствии со ст. 107 БК РФ законом субъекта РФ о бюджете на текущий год. В связи с тем что субъект РФ в течение года выдает несколько гарантий, до выдачи гарантии необходимо проверить, какая часть из установленной в законе о бюджете суммы на гарантии осталась неиспользованной. Подтверждением при этом обычно служит справка из управления финансов администрации о расходах на обслуживание государственного долга в текущем году (или отчет об исполнении бюджета), содержащая информацию о сумме, на которую субъект РФ может выдавать гарантии в оставшийся период до конца года. Необходимо отметить, что гарантии, предоставляемые на сумму, превышающую 0,01% расходов бюджета, должны быть включены в отдельный перечень гарантий, который является частью закона о бюджете субъекта РФ. Ограничения сумм гарантии при дотации бюджета субъекта РФ из федерального бюджета установлены в ст. 134 БК РФ. Информация о том, дотируется ли бюджет субъекта РФ из федерального бюджета или нет, содержится в законе субъекта РФ о бюджете на текущий год. В случае дотирования из федерального бюджета субъект РФ не имеет права предоставлять гарантии в размере, превышающем 5% расходов своего бюджета. Согласно ст. 134 БК РФ в ее буквальном толковании запрещена выдача гарантий на сумму, превышающую 5% расходов бюджета. Однако существует мнение, что 5-процентное ограничение относится не к сумме гарантии, а к сумме погашения по данной гарантии, которое будет сделано в течение текущего календарного года. В соответствии с этой концепцией возможно предоставление гарантии на любую сумму, если при этом предполагается поэтапное выполнение гарантийных обязательств в течение более чем одного финансового года и соответствующая часть гарантийного обязательства, выплачиваемая в этом финансовом году, не превышает 5% от расходов бюджета. В тех случаях, когда гарантия выдается на несколько лет, сумма гарантии должна включаться во все законы субъекта РФ о бюджете на период действия гарантии. На практике кредитор не имеет реальных рычагов, чтобы заставить субъект РФ включать сумму предоставленной кредитору гарантии в закон о бюджете на последующие годы. В связи с этим некоторые кредиторы предпочитают брать гарантии, которые действуют только в текущем году и в крайнем случае в течение следующего года при условии, что сумма гарантии уже включена законодательными органами субъекта РФ в проект закона субъекта о бюджете на следующий год. В случае если сумма гарантии не покрывается законом о бюджете или если эта сумма будет использована субъектом РФ на иные цели, например на выдачу иной гарантии, для кредитора будет практически невозможным получить удовлетворение своих требований от субъекта В соответствии со ст. 115 БК РФ ответственность субъекта Российской Федерации по гарантии может быть только субсидиарной дополнительно к ответственности должника по гарантированному основному обязательству. Положения в гарантии о солидарной ответственности субъекта РФ будут являться недействительными. В отличие от положений об ответственности, российское законодательство не устанавливает императивных норм о применимом праве в отношении гарантии. Вследствие этого стороны, в соответствии с нормами части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации, могут избрать применимое к гарантии право, иное, чем российское. Российское законодательство не устанавливает императивных норм и о рассмотрении споров, связанных с выдачей субъектом РФ гарантии. Следовательно, стороны вправе самостоятельно определять в гарантии суд или третейский суд для рассмотрения своих споров. В то же время Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривают возможность для субъекта РФ в любое время передать споры, связанные с действительностью гарантии, в арбитражный суд или суд общей юрисдикции. Такая передача возможна, в случае если иск о признании гарантии недействительной приносит прокурор. Субъекты РФ иногда используют это для того, чтобы попытаться признать гарантию недействительной или избежать дополнительных расходов, связанных с рассмотрением споров о гарантии в третейских судах ( АПК РФ. Ст. 52; ГПК РФ. Ст. 45.) Гарантии, предоставляемые субъектом РФ, являются обеспечением, которое стоит особняком в системе обеспечительных мер, предусмотренных ГК РФ, в силу специфичности субъекта, который предоставляет такое обеспечение. С одной стороны, факт предоставления субъектом РФ обеспечения за должника является показателем значимости должника для субъекта РФ или показателем доверия к такому должнику и уверенности в его платежеспособности со стороны субъекта, а также гарантией для кредитора, что гарант не исчезнет или его активы не будут искусственно уменьшены. С другой стороны, в силу той же специфичности субъекта кредитору следует более тщательно подходить к юридической проверке получаемой гарантии. Такая юридическая проверка должна иметь более комплексный характер по сравнению с проверкой обеспечения, предоставляемого юридическими или физическими лицами, и включать не только анализ гражданского, но и анализ бюджетного и местного законодательства.

4 Исполнение государственных гарантий

   Значительный  объем предоставления гарантий Правительства  Российской Федерации приходится на импортеров – поставщиков оборудования и услуг российским хозяйствующим  субъектам (под так называемые «связанные»  кредиты) [13].

   В ходе реализации контрактов на поставку оборудования и услуг их конечные цели и условия неоднократно меняются в одностороннем порядке или  иностранным поставщиком, или российскими  внешнеторговыми посредниками. Указанные  изменения часто не согласовываются  с конечными получателями. Отсутствие согласования этих изменений приводит к значительному удорожанию поставляемого  оборудования, срыву и переносу его  поставки на более отдаленные сроки (от контрактных).

   В ходе проведения контроля за состоянием данного вида задолженности неоднократно выявлялись факты отвлечения кредитных  ресурсов и использования заемных  средств не по целевому назначению.

   Конкурсы  по отбору проектов, предусмотренные, в том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации, часто не проводятся либо носят формальный характер.

   Обеспеченность  кредитов, предоставленных российским получателям под внешние гарантии, или не предусматривается или  оформляется в виде поручительств  субъектов Российской Федерации. В  условиях дефицита бюджетов последних  их поручительства не могут считаться  достаточными. В результате растет объем просроченной задолженности  по возврату российскими получателями в федеральный бюджет средств, полученных по кредитам.

   В настоящее время привлечение  новых «связанных» кредитов от правительств иностранных государств под государственные  гарантии, налагающих обязанность закупать услуги, или товары у стран, которые  эти кредиты предоставляют, и  отличающихся низкой экономической  эффективностью, полностью исключается.

   При этом взаимодействие с Организаций  экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также с агентствами  экспортных кредитов и кредитных  гарантий зарубежных стран будет  продолжено как с целью использования  накопленного ими опыта финансовой (гарантийной) поддержки национального  экспорта, так и стимулирования перевода России в более высокие группы кредитных рисков по классификации  ОЭСР [13].

   Кроме того, в ближайшей перспективе  получат развитие государственные  гарантии, предоставляемые для реализации социально значимых проектов, которые  не могут быть реализованы без  участия государства в той  или иной форме: гарантии возврата хозяйствующими субъектами заемных средств; авансов, полученных от покупателей заказчиков; покрытие разного рода политических рисков во внешнеэкономической деятельности. К таким проектам также относятся  проекты, осуществление которых  необходимо в целях социально-экономического развития страны, но которые не реализуются  частным сектором в связи с  их низкой рентабельностью.

   Будет продолжено оказание государственной  поддержки российским производителям промышленной продукции путем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. Это, безусловно, будет способствовать продвижению российской промышленной продукции на внешние рынки.

   Предоставление  государственных гарантий Российской Федерации в российских рублях позволит осуществить государственную поддержку  предприятий, участвующих в реализации приоритетного национального проекта  «Доступное и комфортное жилье –  гражданам России», а также российских авиаперевозчиков по обязательствам страхования  военных рисков, рисков угона и  других подобных рисков ответственности  авиаперевозчиков перед третьими лицами.

   В соответствии со статьей 115 Бюджетного кодекса государственной гарантией  признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация – гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

   Фактически  ситуация как правило складывается таким образом, что обязательства, обеспеченные гарантией, выполняются  за счет средств федерального бюджета. Министерство финансов России при содействии Внешэкономбанка должно реализовать  свое право как гаранта на возмещение сумм получателем гарантии, уплаченных по ней. Однако данное право удается  реализовать не всегда в связи  с финансовым состоянием заемщиков  средств.

   Порядок финансирования импортных закупок  в счет иностранных кредитов, привлекаемых под гарантии Правительства Российской Федерации следующий.

   1. Российская сторона привлекает  иностранные кредитные ресурсы  с погашением кредита, как за  счет средств федерального бюджета,  так и на возвратной основе (за счет средств конечного  получателя). Во втором случае  между Министерством финансов  России, Внешэкономбанком и заемщиком  заключается Договор займа (до 1997 года – Долговое обязательство)  на условиях компенсации федеральному  бюджету всех расходов, понесенных  Внешэкономбанком и Министерством  финансов России, по привлечению  и обеспечению кредита. Если  оборудование поставляется за  счет полного обслуживания кредита  из федерального бюджета, Договоры  займа с конечными получателями  не заключаются.