Бюджетная система и бюджетный процесс в РФ 2013-2015г

 

 

Источник: Минфин России, расчеты ИЭП.

 

Заложенные в среднесрочном  прогнозе Минэкономразвития основные параметры макроэкономического  развития страны предопределили сокращение доходов федерального бюджета с 20,9% ВВП в 2012 г. до 18,8% ВВП в 2015 гг., т.е. на 2,1п.п. ВВП. Данные сжатие доходной части бюджета обусловлено динамикой  нефтегазовых доходов, падение которых  ожидается в 10,5% ВВП в 2012 г. до 8,3% ВВП  в 2015 г.

Следование вводимым бюджетным  правилам уже на стадии планирования расходной части федерального бюджета  позволило обеспечить не только сдерживание  роста объема бюджетных ассигнований, но и их снижение в среднесрочной  перспективе - с 21,1% ВВП в 2012 г. до 18,8% ВВП в 2015 году, т.е. на 2,3п.п. ВВП.

Оценивая последствия  сокращения расходов федерального бюджета, необходимо принять во внимание следующее:

• МВФ¹⁶ рекомендует проводить сокращение расходов умеренными темпами, а для стран, имеющих сбалансированный бюджет и пользующихся доверием кредиторов, при замедлении экономического роста проводить политику увеличения дефицита бюджета, а не сокращение расходов. Таким образом, с учетом кредитного рейтинга России и накопленных резервов темпы снижения расходов в 2013-2015 гг. несколько завышены;
• если ранее дополнительные доходы, полученные в результате роста нефтегазовых доходов, отражались в доходной части федерального бюджета и лишь впоследствии направлялись в стабилизационные фонды, то сейчас дополнительные расходы будет поступать в Резервный Фонд напрямую. Данное решение вполне оправданно в предкризисной ситуации в качестве важного превентивного инструмента, так как Правительство Российской Федерации, в непосредственном распоряжении которого теперь находится Резервный фонд, получает возможность оперативно (без внесения изменений в закон о бюджете) отреагировать на изменение экономической и финансовой ситуации в мире, своевременно обеспечив государственную поддержку в необходимом объеме. В то же время расходы бюджета осуществляются в рамках норм и правил, обеспечивающих в той или иной мере контроль эффективности, в то время как, на расходы из Резервного Фонда эти нормы и правила не распространяются;
• внедрение бюджетных правил обеспечивает бюджетную сбалансированность исключительно за счет технического ограничения на объемы расходования средств в увязке с размерами ожидаемых доходов бюджета. Однако данная бюджетная конструкция не решает проблемы зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, а лишь способна снизить масштабы риска в случае негативной внешнеэкономической конъюнктуры. В действительности, зависимость бюджета от может быть обеспечена только за счет структурных изменений в реальном секторе страны.

Динамика доходов и  расходов федерального бюджета на ближайшую  трехлетку, представленная в постоянных ценах 2008 г. (см. Рис. 1),хотя и имеет внешнее сходство, в то же время может быть истолкована по-разному.

Рисунок 1

Динамика доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, млрд руб. в постоянных ценах 2008 г.

 

 

 

 

 

 

 

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 г. г. г. г. г. г. г. г.

 

■ Баланс ФБ (правая ось)

 

Источник: Минфин России, расчеты ИЭП.

Как видно на рисунке, доходы в среднесрочном периоде остаются на вполне приличном (высоком) уровне, колеблясь около показателя 2012 г., а к 2015 г. выходя на докризисный уровень. При этом расходы, запланированные  на 2013-2015 гг., практически не изменяются между годами, оставаясь на уровне 2010 г., когда бюджет продолжал финансировать  антикризисные мероприятия, начатые  в 2009 г., т.е. имел близкие к беспрецедентным  по объему параметры расходных обязательств. Другими словами, в рассматриваемом  проекте закона о федеральном  бюджете доходы запланированы исходя из ожидания сохранения благоприятной  внешнеэкономической конъюнктуры  на текущем уровне, в то время  как расходы так и не сократились  после антикризисной накачки  российской экономики государственными финансами в 2009-2010 гг. Балансировка бюджета при относительно высоких  ценах на сырьевые ресурсы ставит под вопрос решение задачи обеспечения  устойчивости государственного бюджета, выводя его в сфере исключительного  влияния внешних по отношению  к национальной экономике факторов.

Согласно проекту закона Федеральный бюджет в ближайшие  три года будет сводиться с  дефицитом, но величина дефицита будет  постепенно уменьшаться. При этом программа  заимствований на внешнем и внутреннем рынке предполагает наращивание  государственного долга в объемах, значительно превышающих величину дефицита. Избыточные ресурсы предполагается направлять в Резервный фонд.

По сути, повторяется, хотя и в сокращенном масштабе, ситуация 2011 г., когда при профиците бюджета  в 431 млрд руб. объем обращающихся на внутреннем финансовом рынке государственных  долговых обязательств увеличился более, чем на 1 трлн руб. На ту же сумму в  январе 2012 г. был увеличен объем Резервного фонда.

С точки зрения денежного  рынка такое сочетание операций Минфина привело к сокращению уровня ликвидности в банковском секторе. Любое накопление средств  органов государственного управления на счетах в Банке России является стерилизацией денежной эмиссии, то есть ведет к сжатию денежного  предложения (уменьшению широкой денежной базы). В 2011 г. для компенсации стерилизационного  эффекта, вызванного операциями Минфина, Банку России пришлось нарастить  операции по предоставлению ликвидности  банковскому сектору на 0,9 трлн руб.

Фактически масштабные государственные  заимствования на внутреннем рынке  выступают для финансового сектора  альтернативой предоставлению займов нефинансовому сектору экономики, а, следовательно, препятствуют увеличению ресурсной базы реального сектора, обеспечивающей как текущий экономический  оборот, так и инвестиции в основной капитал.

Нельзя не отметить, что  в ближайшие три года планирующиеся  займы отвлекут от кредитования гораздо  меньше ресурсов, чем в 2011 г. Так, при  росте совокупного кредита предприятиям и населению на 17-18% в год привлечение  новых государственных займов на внутреннем рынке в 2013-2015 гг. будет  эквивалентно 10-15% прироста кредитного портфеля, а не 25%, как в 2011 г.

 

Таблица 2

Основные параметры федерального бюджета и источники финансирования

дефицита в 2011-2		015 гг., млрд руб.
	2011	2012	2013	2014	2015
	исполн.	утвержд.	проект закона	проект закона	проект закона
Доходы	11366	12677	12866	14063	15696
Расходы	10935	12745	13387	14207	15706
Дефицит (-)/профицит (+)	431	-68	-521	-144	-11
Источники финансирования	-431	68	521	144	11
Внутренние (без учета  изменений остатков на счетах)	1303	922	836	639	784
Сальдо размещений рублевых ценных бумаг	1080	710	449	399	306
Изменение остатков на счетах	-1629	-823	-368	-589	-810
Резервный фонд	-83	-830	-373	-596	-819
ФНБ	-51	8	6	7	9
Депозиты в коммерческих банках17	-402	561	0	0	0
Прочие	-1093	-561	0	0	0
Внешние	-105	-31	53	94	37

Источник: Минфин России, оценки ИЭП.

 

Федеральный бюджет остается критически зависимым от поступлений  нефтегазовых доходов. В 2013-2015 гг. нефтегазовые доходы будут составлять 44-46% доходной части бюджета. При этом сам объем  нефтегазовых доходов напрямую зависит  от внешнеэкономической ценовой  конъюнктуры. Так, изменение среднегодовой  цены на нефть марки «Юралс» на 1 доллар ведет при прочих равных условиях (соответствующих проекту  бюджета на 2013-2015 гг.) к изменению  величины нефтегазовых доходов более, чем на 1% (70-75 млрд руб.). Если в ближайшие  три года среднегодовая цена на нефть  будет соответствовать средней  за период 2005-2012 гг. (около 80 долл./барр.), то доходы бюджета уменьшаться на 9-11%, или около 2% ВВП ежегодно.

Уровень доходов бюджета  в этих условиях может быть частично компенсирован за счет девальвации  рубля. Эти же предпосылки лежали в основе последнего пересмотра официального прогноза на 2012 г., в котором уменьшение среднегодовой цены на нефть со 115 до 109 сопровождалось ростом стоимости  доллара с 29,2 до 31,3 руб. в среднегодовом  выражении. В результате ожидаемый  объем нефтегазовых доходов вырос  на 0,4%.

В случае более глубокого  падения цены на нефть, например, до 80 долл. /барр. требуемая компенсационная  девальвация рубля окажется гораздо  сильнее. В условиях

2013. 2015 гг. это будет означать снижение стоимости рубля до 41 рубля за доллар уже в 2013 г и далее до 46 рублей к 2015 г. То есть уже в 2013 г. рубль должен будет девальвировать почти на треть, что больше, чем снижение стоимости национальной валюты в 2009 г. (28%).

При сохранении соотношения  доллар/евро на уровне 1 ,3 стоимость  бивалютной корзины в 2013 г. превысит 46,5 руб., что почти на 8 руб. больше текущей верхней границы операционного  коридора Банка России (38,65 руб.) и  на 11,5 руб. больше ее текущих значений (34,99 руб. на 29 сентября). Если такой уровень  стоимости бивалютной корзины будет  достигнут при сохранении текущих  правил Банка России относительно изменения  границ операционного коридора в  зависимости от величины валютных интервенций, это будет означать потерю, по крайней  мере, 80 млрд долл. международных резервов Банка России. В действительности, сокращение резервов будет значительней, поскольку речь идет о среднегодовых  значениях курса, которые подразумевают, что в отдельные периоды, стоимость  рубля будет еще ниже.

С учетом того, что текущий  счет платежного баланса РФ при таких  соотношениях цены на нефть и обменного  курса останется положительным, можно с уверенностью прогнозировать усиление оттока капитала из негосударственного сектора экономики с нынешних 70-80 млрд долл. до 120-130 млрд долл. в год.

В статье 1 проекта ФЗ устанавливаются  оценки номинального объема ВВП:

2013. - 66515 млрд руб.
2014. - 73993 млрд руб.
2015. - 82937 млрд руб.

Одновременно там же даны оценки инфляции - прирост потребительских  цен «декабрь к декабрю предшествующего  года»:

2013. - не более 5,5%
2014. - не более 5,0%
2015. 2015 - не более 5,0%

Исходя из этих показателей, можно оценить прогнозные дефляторы  и реальные темпы прироста ВВП.

В частности, если принять  указанные номинальные объемы ВВП  и темпы инфляции, расчеты показывают, что реальный прирост ВВП в 2014 г. должен составить порядка 5,56,0%, а в 2015 г. - порядка 7,0-7,5%. Такой темп реального расширения российской экономики не представляется достижимым в ближайшие годы.

С другой стороны, если использовать достаточно оптимистичные оценки реального  прироста порядка 4%, то декларируемым  в проекте ФЗ о бюджете номинальным  значениям ВВП соответствует  увеличение потребительских цен  в 2014 г. на 7,0%, в 2015 г. - на 7,8%, т.е. существенно  выше оценок инфляции, декларированных  в проекте закона.

Приведенные расчеты могут  быть уточнены, но представляется, что  рассматриваемый проект содержит проблему неполной согласованности прогнозных оценок номинала ВВП и инфляции.

Предполагая, что приведенные  в проекте закона оценки инфляции представляются более сбалансированными, и, учитывая возможность реального  роста ВВП порядка 4% в год, более  обоснованным представляются боле низкие оценки номинала ВВП, чем они указаны  в рассматриваемом проекте закона, например:

2013. - порядка 66,3 трлн руб.
2014. - порядка 73,5 трлн руб.
2015. - порядка 80,8 трлн руб.

2.2 Анализ бюджета субъекта РФ на примере бюджета Краснодарского Края 2013-2015 гг

 

Составляющие доходной части:

- ускоренное развитие  базовых отраслей экономики края;

-увеличение инвестиций  в основной капитал;

-рост эффективности налогового  администрирования.

Налогооблагаемая база территорий.

1.Доходы бюджетов поселений:

- налог на имущество  физических лиц и земельный  налог – 100%;