Управление государственным долгом

 
 
Таким образом, Россия подошла к 2009 году с достаточно неплохими показателями. Общий объем внешних заимствований в их абсолютном исчислении сократился. Правда, с точки зрения экономической политики более важным является другой вопрос: на сколько сократится общая долговая нагрузка в процентах от внутреннего валового продукта (ВВП). Важно, чтобы сокращался именно этот показатель - в идеальной ситуации, за счет роста экономики, а уже потом за счет снижения абсолютной суммы долга.  
 
Общий внешний долг РФ 

 
 
Из данной таблицы видно, что долговая нагрузка в процентах от ВВП сокращается, но, несмотря на это общий внешний долг России остается очень велик. 
 
Не стоит забывать о всемирном экономическом кризисе, который оказывает замедляющее влияние на российскую экономику - «если в конце 2007 года темпы роста ВВП приближались к 9 процентам в год, то уже по итогам 2008-го ожидается снижение до 6,5-7 процентов». 
 
Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание взаимодействует с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы. Это выражается в том, что чрезмерный рост внешнего долга опасен для государственного бюджета, для денежно-кредитной системы и для международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета неблагоприятные последствия чрезмерного роста внешнего долга связаны, в основном, со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться и график платежей по внешнему долгу. 
 
Итак, современному российскому государственному долгу присущи следующие черты: 

•  
  Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте;
•  
  Большую часть российского долга составляют краткосрочные заимствования, из-за чего на протяжении последних десяти лет постоянно возникает вопрос о реструктуризации задолженности;
•  
  Отсутствует система долгового управления, т.е. не существует единого органа, который бы занимался исключительно проблемами долга. Сегодня долгами в России занимаются Министерство финансов, Внешэкономбанк, частично Центральный банк;
•  
  Выдаваемые России кредиты принесли ей мало пользы, но привели к увеличению долгового бремени;
•  
  Усиливается связь государственных обязательств и обязательств самостоятельных хозяйственных структур, имеющих системообразующее значение для экономики (крупные российские банки). Конечно, государство не должно отвечать по обязательствам частных финансовых структур. Однако банкротство крупных структурообразующих банковскую систему кредитных учреждений может вызвать катастрофические последствия для платежной системы страны;
•  
  Еще одним новым моментом в оценке величины внешнего долга являются долги регионов, которые с 1997 года получили право самостоятельного размещения внешних займов. Формально правительство не несет ответственности по долгу местных и муниципальных органов власти, однако эти заимствования несут потенциальную угрозу бюджету в случае применения к должникам принятых в таких случаях санкций;
•  
  Правительство стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат по внешнему долгу в ближайшие годы. Об этом свидетельствует прописанный в бюджете механизм создания финансового резерва и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательств перед кредиторами;
•  
  Существует просроченная задолженность предприятий по кредитам, которые брались предприятиями в банках, в том числе и зарубежных, под гарантии государства. По ранее гарантированным кредитам эта задолженность составляет примерно 800 млн. долл.

 
В ближайшие 10-15 лет будущее России будет определяться тем, на каких условиях удастся добиться урегулирования внешнего долга. Причем уже сейчас переговоры должны начинаться с учетом долгосрочной перспективы: Россия только тогда сможет выполнять свои обязательства, когда ее экономика достигнет достаточно высоких темпов роста.  
 
В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами.  
 
Из заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» следует: «За период с начала 2008 года по конец 2010 года государственный долг в абсолютном размере увеличится на 56,2 %, в процентах к ВВП - с 8,5 до 9,1 %. Государственный внутренний долг увеличится на 102,7 %, в процентах к ВВП - с 4,6 до 6,4 %. Государственный внешний долг в рублевом эквиваленте увеличится на 2 %, в процентах к ВВП - снизится с 3,9 до 2,8 %. 
 
Верхний предел государственного внутреннего долга на начало 2008 года (по ожидаемой оценке исполнения федерального бюджета в 2007 году) составит 1 409,2 млрд. рублей, что на 45,9 млрд. рублей, или 3,4 %, превышает верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2008 года, определенный Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год».  
 
Расходы на обслуживание государственного долга в 2010 году по сравнению с ожидаемым исполнением федерального бюджета в 2007 году увеличатся на 57,5 %.  
 
Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга увеличатся более чем в 2 раза в 2010 году по сравнению с ожидаемым объемом в 2007 году и составят 170,9 млрд. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных в 2010 году на ЖКХ, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию и средства массовой информации. 
 
По экспертной оценке Счетной палаты, процентные платежи по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, могут быть ниже проектных показателей на 60 млн. долларов США.  
 
Счетная палата отмечает, что отличительной особенностью долговой политики на 2008 - 2010 годы является рост государственного долга относительно ВВП, увеличение абсолютных объемов государственного внешнего долга».  
 
Динамика государственного долга в 2008 - 2010 годах (на конец года) представлена в следующей таблице.

 
 
Подводя итог необходимо отметить, что экономика России уже перешла, все мыслимые критические пороги по наращиванию долга и поэтому имеет смысл выработать прогноз выхода из «долговой ямы», глубина которой такова, что ставит под сомнение многие позитивные проектировки развития экономики России в ближайшей перспективе.  
 
Стратегическая концепция выхода из долгового кризиса представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных мер: 

•  
  Для выхода из долгового кризиса и перехода к подъему экономики необходимо поднять долю накопления в ВВП как минимум до 25-30%. Только при таком условии возможно обеспечить превышение ввода производственных мощностей над их выбытием и создать условия для функционирования расширенного воспроизводства. Эта проблема для сегодняшней экономики России чрезвычайно сложна, так как повышать долю накопления ВВП можно только за счет сокращения его потребляемой части, что для страны, где 30% населения живет ниже черты бедности, становится задачей чрезвычайно сложной;
•  
  Важнейшим направлением снижения стоимости обслуживания государственного долга является прекращение практики предоставления государственных гарантий. Правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных форм оформления своей задолженности, что не изменит реально величину последней, но сделает ее более прозрачной;
•  
  Стимулирование потребительского спроса - одна из ключевых мер в области решения долговых проблем, связанных с повышением реальной заработной платы граждан. Расширение потребительского спроса должно происходить за счет отечественных, а не импортируемых товаров, что требует принятия мер по защите внутреннего рынка прежде всего от демпинга низкокачественных товаров;
•  
  Сокращение неэффективно используемых займов и займов, реализуемых в течение длительного времени;
•  
  Максимальное привлечение займов для финансирования расходов по уже реализуемым проектам с целью их завершения;
•  
  Ужесточение контроля над заимствованиями и т.д.

 
 
2.2. Социально-экономические последствия государственного долга.  
При недостатке налоговых и не налоговых средств для формирования доходов бюджета государство использует свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов путем заимствования средств, накапливая задолженность, что ведет к росту государственного долга. 
 
Чем хуже обстоит дело с государственным бюджетом, чем больше его дефицит, тем больше объем заимствований. Это приводит к увеличению объема государственного долга. Чем глубже финансовый кризис в стране, тем выше доля затрат на обслуживание государственного долга в расходах бюджета. 
 
Чем больше Россия платит по внешним долгам, тем меньше денег остается у государства на социальную политику, образование, медицинское обслуживание, на оборонные заказы. Не замечать проблемы долгового бремени уже нельзя. На сегодняшний день только внешний государственный долг России колеблется у цифры в 50 млрд. долларов. 
 
Значительные размеры государственного долга оказывают существенное влияние на экономику страны. Негативное воздействие, оказываемое внешним долгом на экономику еще в 1815 г. отмечал  
 
Д. Рикардо: «Государственный долг ведет к бегству капиталов, сокращает частные сбережения, бремя долга заключается не столько в ежегодной выплате процента, сколько в растрате ресурсов». 
 
Во-первых, наличие государственного долга предполагает его обслуживание, т.е. текущую выплату по процентам. Расходы на обслуживание госдолга определяются ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Необходимость обслуживания долга ограничивает возможности правительства балансировать текущий бюджет или тратить средства, направляемые на обслуживание долга на другие нужды. 
 
Во-вторых, долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост в экономике. Ведущий экономист П. Самуэльсон пишет: «Пожалуй, наиболее серьезное последствие огромного государственного долга заключается в том, что он обуславливает «вымывание капитала» из состава богатства, принадлежащего частному сектору. В результате этого темпы экономического роста замедляются и потенциальный уровень жизни в будущем снижается». Дело в том, что облигации и акции частных предприятий, с одной стороны, и государственные облигации с другой, являются для экономических субъектов, осуществляющих сбережения, взаимозаменяемыми. Более того, вторые могут быть привлекательнее, поскольку обладают, как правило, более высокой надежностью по сравнению с ценными бумагами частного сектора. По мере роста государственного долга экономические субъекты накапливают все больше долговых обязательств государства. Средства, затраченные на их приобретение, могли быть вложены в частный сектор, что способствовало бы расширению их деятельности. 
 
В-третьих, динамика государственного долга воздействует на ситуацию на денежном рынке. Рост долга сопровождается расширением денежной массы за счет работы печатного станка, расходованием сбережений экономических субъектов и избыточных резервов коммерческих банков, что повышает темпы инфляции. Сокращение долга ведет к сжатию денежной массы, которое снижает темпы экономического роста. В целях нейтрализации данных негативных последствий государство должно ужесточать денежно-кредитную и налоговую политику в период увеличения государственного долга, и смягчать ее по мере сокращения последнего. 
 
В-четвертых, увеличение государственного долга может способствовать росту процентной ставки. Государство, вынужденное рефинансировать значительную сумму долга, выступает крупным заемщиком на финансовом рынке, создавая конкуренцию между эмитентами, что и приводит к росту процентных ставок по кредиту. Их рост, в свою очередь, преграждает производителям доступ к кредитным ресурсам, в результате чего сокращаются инвестиции в реальный сектор экономики. Вместе с тем высокий процент делает вложения в данную страну привлекательными для иностранцев, а это постепенно приводит к росту внешнего долга. Также нужно отметить, что повышение спроса на государственные ценные бумаги со стороны иностранных инвесторов приводит к удорожанию национальной валюты, соответственно к повышению эффективности импорта и снижению конкурентоспособности экспортируемых товаров на внешних рынках. В то же самое время для обеспечения потребности государства в процентных выплатах по внешнему долгу требуется как раз прямо противоположное - увеличение экспорта, положительный торговый баланс, приток иностранной валюты для обеспечения платежей. 
 
Каждое из указанных последствий затрудняет реализацию основной макроэкономической цели - обеспечение высоких устойчивых темпов экономического роста. 
 
Управление государственным долгом осуществляется посредством эффективного использования средств государственного заимствования, привлечения средств для выплаты долга, а также нейтрализации его негативного воздействия на экономику страны. 
 
Величина государственного долга не должна превышать размеры ВВП более чем в два раза, в противном случае слишком большие ресурсы будут направляться на его обслуживание, что негативно скажется на развитии экономики. Если вложения средств государственного заимствования приносят доходы, превышающие сумму долга и выплаты по нему процентов, то значит, эти средства используются эффективно. 
 
Минимальным критерием эффективности использования заемных средств является величина процента по долгу. Если данное условие не выполняется, то требуется привлечения других источников для выплат процентов по долгу во избежание штрафных санкций за задержку выплат. 
 
Если доходы от размещения государственного долга недостаточны для его погашения, то государство может: 

•  
  отказаться от долга полностью или частично;
•  
  использовать новые заимствования для выплаты прежних долгов;
•  
  пролонгировать долг;
•  
  продать безнадежные долги.

 
Каждая из указанных мер имеет определенные последствия. В случае отказа от долгов государство не сможет рассчитывать на кредиты в перспективе. Использование новых заимствований для выплаты старых долгов ведет к дальнейшему росту государственного долга. Применение пролонгирования продлевает сроки выплаты государственного долга, но суммы процентов при этом возрастают, поскольку процент придется выплачивать не только по сумме долга, но и по величине не выплаченного процента.  
 
Безнадежные долги возникают вследствие того, что ранее страна предоставила кредиты другим странам, которые в настоящее время не могут по ним рассчитаться. Хотя безнадежные долги продаются данной страной по значительно меньшей стоимости, их реализация позволяет выручить определенные средства для погашения государственного долга. 
 
Итак, высокий уровень внешней задолженности оказывает негативное воздействие на развитие национальной экономики России по нескольким направлениям: 
 
Необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения страны; 
 
Долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост в экономике; 
 
Усиливает зависимость РФ от иностранных государств, предоставивших кредиты, при принятии решений в области экономической политики; 
 
Происходит сокращение объёма средств, которые могут быть направлены на инвестирование, что серьёзно ограничивает экономический рост или вовсе приводит к стагнации; 
 
Необходимость выплаты процентов может потребовать повышения налогов, что приведет к спаду экономической активности; 
 
Ослабляет мотивацию к достижению наилучших макроэкономических показателей, которые привлекут за собой требования о своевременном погашении долга в полном объёме; 
 
Сокращение объёма средств, которые могут быть направлены на развитие социальной сферы, усиливается социальная напряженность; 
 
Дестабилизируется денежно- кредитная ситуация; 
 
Происходит ослабление позиций России на мировых рынках товаров и капиталов.  
 
Совокупность этих качественных показателей даёт основания характеризовать экономическую систему страны как долговую. Это означает, что принятие большинства экономических решений на государственном уровне тесно связано, или даже зависит, от возможностей по погашению и обслуживанию внешнего долга. Именно поэтому построение грамотной, научно обоснованной стратегии и тактики управления внешней задолженностью и их связь с другими направлениями экономической политики государства является на современном этапе задачей исключительной важности. 
 
Однако следует отметить, что государственный долг может оказывать не только отрицательное, но и положительное влияние на экономическое развитие. Так, в периоды экономических спадов достаточно эффективным способом смягчения ситуации выступает именно государственное заимствование, которое препятствует резкому падению совокупного спроса, оказывая стабилизирующее воздействие на экономику страны. Кроме того, государственные займы - это дополнительное поступление финансовых ресурсов в страну, которые могут стать базой будущего экономического роста, в особенности в случае их инвестиционного характера. Следовательно, по утверждению экономистов, внешняя задолженность позволяет стране осуществлять большие совокупные затраты, чем выработанный национальный доход, и финансировать инвестиции, которые не обеспечиваются внутренними поступлениями. В этом аспекте государственные заимствования оказывают положительное влияние на макроэкономическое развитие. 
 
3. Управление государственным долгом. 
Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуску новых государственных ценных бумаг. Управление является одним из элементов макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста. 
 
Управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями – величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей) и темпа экономического роста. 
 
Вопросы управления государственным долгом в настоящее время регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г., Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год, постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нормативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка. 
 
Организационная система управления государственным долгом включает: