Аналіз та шляхи вдосконалення системи контролю в управлінській діяльності митної служби України

Під час реалізації функції контролю керівник має забезпечити порядок  у роботі підлеглих, а також перевірку  якості й своєчасності виконання  завдань та функцій підпорядкованого йому органу чи підрозділу, тобто завдання керівника при реалізації ним  функції контролю полягає в тому, щоб повною мірою забезпечити  комплексний облік, спостереження  й перевірку своєчасності та якості виконання всіх видів роботи та обов’язків, що покладені підзаконними, відомчими організаційно – розпорядчими актами, плановими, колегіальними та іншими рішеннями, на очолюваний ним орган або підрозділ. У зв’язку з цим саме на керівниках лежить виняткова відповідальність за здійснення контролю над підлеглими особами. Перекладання ж функцій контролю на інших осіб веде до розхитування принципу, що полягає у такій формі організації управління, при якій органом керує та приймає рішення, що є юридично-обов`язковими, лише одна особа. Цей принцип прийнято називати принципом єдиноначальності. Проте є природним, що керівники навіть порівняно невеликих митних органів не можуть особисто забезпечити контроль за виконанням усіх завдань і функцій підпорядкованого органу. З цієї причини при формуванні організаційної структури управління частину покладених на них повноважень керівники делегують своїм заступникам, керівникам функціональних або спеціально створених підрозділів (відділів організаційно – контрольної роботи, внутрішньої безпеки та ін.), які у сукупності створюють систему контролюючих підрозділів. 

Суб’єктами функціональної компетенції контрольної діяльності в митній службі фактично є усі Департаменти та управління центрального апарату Держмитслужби України. Вони працюють за різними напрямами митної справи та у своїй повсякденній роботі здійснюють контрольну діяльність по відношенню до нижчих за ієрархією функціонально підпорядкованих підрозділів регіональних митниць та митниць. Такий контроль, як правило, носить перманентний характер, але частіше має форму звітування ніж фактичного контролю. Так, до функцій внутрішнього контролю Департаменту декларування та митних режимів відносяться відповідні функції. (Рис. 3. 1)

Рис. 3. 1 Функції внутрішнього контролю Департаменту декларування та митних режимів

Управління митно –  тарифного регулювання уповноважене на здійснення наступних функцій внутрішнього забезпечення: контролю за виконанням регіональними митницями та митницями інструктивних матеріалів із питань митно-тарифного регулювання; контролю за правильністю визначення країни походження товару при застосуванні заходів тарифного й нетарифного регулювання; контролю за роботою відділів тарифів та митної вартості митної служби у частині застосування заходів митно – тарифного регулювання.

Але найбільший інтерес викликають суб’єкти спеціальної компетенції, що здійснюють внутрішній контроль в митній службі. Так, в процесі розвитку системи органів митної служби України неодноразово створювалися й реорганізовувалися уповноважені на виконання функцій внутрішнього контролю спеціалізовані митні органи та підрозділи (на усіх рівнях управління), які також мають певну спеціалізацію. Їх правовий статус, компетенція (завдання, функції, права, обов’язки) та організаційна структура визначається Положеннями про ці органи й підрозділи митної служби України. [Додаток 6]

Також, у центральному апараті  Держмитслужби України одним  із таких  спеціальних утворень є – Департамент внутрішньої безпеки. З метою вдосконалення адміністративних механізмів реагування відносно недопущення корупційних діянь у митних органах, в рамках виконання Плану дій щодо реалізації пріоритетних положень інтеграції України до Європейського Співтовариства та доручень Президента України, у 2002, 2003 та 2005 роках була проведена реорганізація цього підрозділу центрального апарату Держмитслужби України. Слід зазначити, що за період з 2002 по 2005 рік чотири рази затверджувались нові Положення про цей підрозділ. Первісно він був названий Управлінням власної безпеки Держмитслужби України. У 2003 р. у структурі цього Управління створено оперативний відділ, а з переліку основних завдань та функцій Управління виключені ті, що стосуються виконання невластивої йому функції, пов'язаної з контрольно-ревізійною роботою. У 2004 р. Управління власної безпеки Держмитслужби перейменовано в Управління внутрішньої безпеки Департаменту кадрового забезпечення та роботи з персоналом Держмитслужби України, а відповідно до цього змінилися і повноваження управління (виключені функції, що стосувалися захисту працівників митної служби від протиправних дій). В процесі реорганізації центрального апарату Держмитслужби України у квітні 2005 року Управління внутрішньої безпеки набуло статус Департаменту, який сьогодні підпорядкований, підконтрольний та підзвітний виключно Голові Держмитслужби України. [Додаток 7]

У 2002 р. у центральному апараті  Держмитслужби України було створено Управління організаційно – контрольної роботи, основними завданнями якого була організація усіх видів перевірок митних органів, установ та їх підрозділів, а також ревізій фінансово – господарської діяльності, контроль за виправленням виявлених недоліків та порушень. Однак, на початку 2004 р. це управління було ліквідовано і його організаційні функції передано новоствореному Управлінню організаційної роботи Держмитслужби, а контрольні функції – Центральному бюро аналізу ризиків та аудиту (далі – ЦБАР), утвореному замість ліквідованої у жовтні 2003 року Оперативної митниці [5]. Проте, у результаті реорганізації центрального апарату Держмитслужби України проведеної у квітні 2005 року було утворено Департамент організаційної роботи та контролю, а наприкінці 2005 року його реорганізовано у Департамент організації діяльності голови Служби (далі – Департамент ОДГС) з відповідною зміною функціональних обов’язків. Відтак, Департамент ОДГС наділено організаційно – контрольними функціями з планування і організації контролю в Держмитслужбі України, а повноваженнями з планування, організації і здійснення внутрішнього контролю, а також контролю виконання й усунення виявлених недоліків і порушень у системі митних органів України було наділено Департамент аналізу ризиків та аудиту (далі – ДАР), створений замість реорганізованого у травні 2005 року ЦБАР. Цей Департамент досі діє та виконує основні завдання покладені на нього [20].

Одним з видатних моментів в історії внутрішнього контролю в митній службі України, було створення у 1999 році спеціального суб’єкта цього виду контролю – Оперативної митниці [16], яка отримала статус митного органу, і вся її діяльність була спрямована на виконання функцій внутрішнього контролю стосовно усіх митних органів на митній території України. У грудні 2003 р. Оперативну митницю було ліквідовано і замість неї створено Центральне бюро аналізу ризиків та аудиту, у діяльності якого виконання функцій внутрішнього контролю стало не основною, а лише однією із основних. Але на протязі досить не тривалого періоду (близько двох місяців з моменту створення) статус цього суб’єкта контрольної діяльності в митній службі двічі змінювався: первісно з моменту утворення (02.12.2003р.) ЦБАР було спеціалізованим митним управлінням, що входило до системи митної служби України і у встановленому законодавством порядку здійснювало митну справу [17], а з 21.01.2004 р. воно набуло статусу центральної митниці з питань аналізу ризиків та аудиту, що входило до системи митної служби й у встановленому законом порядку здійснювало митну справу [31]. Крім того, на відміну від управління внутрішньої безпеки (на той час), ЦБАР безпосередньо підпорядковувалося Голові Держмитслужби України. На сьогодні, відповідно до Положення затвердженого наказом Держмитслужби України, Департамент аналізу ризиків та аудиту є регіональною митницею з питань аналізу ризиків та аудиту [19], а зоною його діяльності є уся митна територія України. При цьому, серед основних завдань ДАР є ряд функцій та функціональних завдань. [Додаток 8]

Крім того, ДАР наділено правами. (Рис. 3. 1)

Рис. 3. 1 Права Департаменту ризиків та аудиту

Отже, ДАР є спеціальним утворенням (суб’єктом), що наділене повноваженнями стосовно організації та здійснення як внутрішнього контролю у митній службі України, так і зовнішнього (митного контролю). Крім того, цей Департамент має повноваження щодо участі у заходах по боротьбі з корупцією в митній службі, а також може бути ініціатором притягнення посадових осіб митної служби до дисциплінарної відповідальності, якщо у результаті контролю були виявлені зловживання або інші порушення. Слід відмітити, що ДАР є особливим суб’єктом спеціальної компетенції внутрішнього контролю в митній службі, оскільки має досить широкі повноваження щодо здійснення внутрішнього та зовнішнього контролю на усій митній території України. Крім того, використання низки форм та методів внутрішнього контролю є виключною компетенцією тільки цього суб’єкта внутрішнього контролю і не мають аналогів в інших державних органах виконавчої влади України.

Об’єктом внутрішньої контрольної діяльності митної служби у найзагальному вигляді є уся митна служба України. Система об’єктів внутрішньої контрольної діяльності має ієрархічну структуру за рівнями управління митної служби. Об’єкти контрольної діяльності в митній службі, на наш погляд, можна поділити за кількісним критерієм і за характером підпорядкованості суб’єкту контролю. За кількісним критерієм на одноособові та колективні, а по відношенню до суб’єкта внутрішньої контрольної діяльності на постійні, перманентні та тимчасові.

Уповноважені посадові особи  Держмитслужби України та інших  митних органів під час проведення комплексних і тематичних перевірок з питань оперативно – службової діяльності наділені конкрентними правами, зобов’язаннями, повноваженнями тощо. [Додаток 9]

Права та обов’язки осіб, що проводять службове розслідування, а також осіб, стосовно яких воно проводиться, передбачені розділом 4 «Права й обов’язки членів комісії, призначеної для проведення службового розслідування» та розділом 5 «Права посадової особи митного органу, стосовно якої проводиться службове розслідування», «Про затвердження Порядку проведення службових розслідувань у митних органах України, спеціалізованих митних установах та організаціях» наказ Державної митної служби України від 31.07.2008 р. № 828. Згідно п.4.2., членам комісії з службового розслідування надається право: отримувати усні чи письмові пояснення від будь-якої посадової особи митного органу, а також консультації спеціалістів з питань службового розслідування; знайомитись і вивчати з виїздом на місце відповідні документи, при потребі знімати з них копії та долучати до матеріалів службового розслідування; отримувати та збирати з дотриманням вимог чинного законодавства потрібну для службового розслідування інформацію у інших юридичних та фізичних осіб на запит керівника митного органу, що призначив службове розслідування; складати акт службового розслідування та відображати в ньому дані щодо відмови будь-якої посадової особи митного органу надавати пояснення членові комісії з питань службового розслідування.

Крім того, члени комісії  несуть персональну відповідальність за повноту, всебічність, об’єктивність та нерозголошення інформації, що стосується цього розслідування.

Відповідно до розділу 5 Посадова особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: у будь – який момент узяти в ньому участь, пояснювати факти, робити заяви, подавати відповідні документи і порушувати клопотання про залучення нових документів, вимагати додаткового вивчення пояснень осіб, причетних до справи; оскаржувати рішення, прийняте за результатами службового розслідування [20, п.5.1.], а також отримувати заробітну плату під час відсторонення від виконання повноважень за посадою [20, п.5.2.].

Голова комісії з проведення службового розслідування зобов’язаний ознайомити посадову особу, стосовно якої проводилось службове розслідування з прийнятим керівником митного органу, який призначив службове розслідування рішенням.

Керівник митного органу зобов’язаний: за наявності необхідних підстав, призначити службове розслідування; розглянути надані йому головою комісії матеріали та акт службового розслідування; прийняти рішення за результатами службового розслідування. 

Під час проведення службового розслідування посадова особа, щодо якої проводиться службове розслідування має право: вимагати від керівника митного органу, який призначив службове розслідування розгляду акту службового розслідування в її присутності; ознайомлюватися з цим актом; відмовитися від підписання акта службового розслідування; надавати пояснення та зауваження щодо змісту акта; оскаржувати рішення керівника, який призначив службове розслідування. У випадку відмови від підписання акта службового розслідування вказана особа має надати пояснення стосовно мотивів відмови від його підписання.

2.4. Основні напрями вдосконалення  внутрішнього контролю митної  служби України 

Визначення основних напрямів удосконалення функціонування системи  державних органів є однією з  центральних проблем управлінської  діяльності. Визначення ж основних напрямів удосконалення внутрішнього контролю в митній службі потребує, перш за все, визначення поняття ефективності та її ролі в управлінні.

Досліджуючи ефективність в  управлінні митною справою А.Д. Єршов зазначає, що ефективність управління характеризує ступінь успішності функціонування системи у досягненні цілей. Оскільки цілі можуть бути різними – економічними, організаційними, правовими, психологічними, існують декілька підходів до визначення ефективності діяльності митної служби, серед яких науковець називає: диференційовані розрахункові показники та застосування жорсткого математичного інструментарію; середньо розрахункові завдання; середній доход за одиницю часу, тощо. Нарешті, зазначає А.Д. Єршов, існує також точка зору про те, що у митній діяльності не можна планувати окремі показники, тому важко казати про повноту оцінки її ефективності [70, 273].

Але, для визначення ефективності контролю в митній службі України, на нашу думку, мають бути визначені  критерії, на підставі яких можливо  було б вимірювати ефективність управлінської  діяльності та яких треба додержуватись  під час здійснення внутрішнього контролю. Оскільки, за визначенням Марко Маркова, критерій у загальновизнаному сенсі означає ознаку, на підставі якої оцінюється факт, визначення, класифікація, мірило [124,112].