Бюджетный контроль

Контроль, будучи, одной  из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью  оценки обоснованности и эффективности  принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний, принятия решений по их ликвидации.

         Бюджетный контроль - составная часть  финансово-экономического контроля  и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины. Бюджетный контроль основан на предписании закона, поскольку именно право регулирует контрольные отношения в сфере бюджетной деятельности.

Контроль за исполнением бюджета является важным элементом бюджетного процесса. Он осуществляется представительными и законодательными органами власти, Счетной палатой РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, и контрольно-счетными палатами территориальных органов власти, финансовыми и налоговыми органами.

В Бюджетном кодексе  РФ контролю в сфере бюджетных  отношений посвящен раздел о государственном  и муниципальном финансовом контроле. Действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетного контроля. Для определения сущности и содержания бюджетного контроля необходимо исходить из того, что контрольная деятельность в сфере бюджетных отношений является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно государственного финансового контроля, т.е. бюджетный контроль представляет собой способ обеспечения законности в процессе бюджетной деятельности.

 

Особенность бюджетного контроля (в отличие от налогового, валютного и таможенного контроля) заключается в том, что у него свой, специфический объект, особое содержание, субъекты, цели и задачи.

        По содержанию бюджетный контроль  включает контроль над исполнением  федерального бюджета и бюджетов  федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения,  использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

         Главная цель бюджетного контроля  может быть определена как  обеспечение законности бюджетной деятельности, то есть контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений,   выявить или предупредить отрицательные моменты, негативно влияющие на исполнение управленческих решений. Указанная цель достигается решением следующих задач:

        а) соблюдение финансового законодательства;

        б) обеспечение эффективного контроля  над формированием государственных  доходов и рациональным их  использованием;

       в)  соблюдение бюджетного процесса;

        г) контроль над реализацией системы межбюджетных отношений;

        д) пресечение и предупреждение  правонарушений в бюджетной сфере; 

        е) проверка и координация деятельности  контрольных органов.

Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

          Субъекты бюджетного контроля - законодательные  (представительные) органы, органы исполнительной  власти, органы (должностные лица) местных  администраций муниципальных образований.  Выделяют контролирующих (кто контролирует) и контролируемых (кого контролируют) субъектов. Так, контролируемыми субъектами выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства.

Установление признаков  контролируемых субъектов финансово-бюджетного контроля дает возможность правильно  определять организации, которые могут  подвергаться финансово-бюджетному контролю, а также круг проверяемых вопросов. Контролируемым субъектом финансово-бюджетного контроля является участник бюджетного процесса, осуществляющий деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, и имеющий юридические обязанности подчиняться правомерному властному воздействию контролирующих субъектов.

          В соответствии с действующим  законодательством классификация  бюджетного контроля проводится  по различным основаниям.

По субъектам бюджетного контроля выделяется:

         а) государственный бюджетный  контроль, проводимый органами государственной власти в интересах общества и государства в процессе формирования доходов бюджета, установления расходных обязательств, планирования и осуществления расходов бюджета, обеспечения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашения государственного и муниципального долга. Основным критерием данного контроля является бюджет как неотъемлемый признак государства, вместе с налогами обеспечивающий реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы деятельности государства. Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и экономические районы, которые требуют первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство перераспределяет национальный доход.

В рамках государственного финансового контроля действующее  бюджетное законодательство выделяет внутренний государственный финансовый и внешний государственный финансовый контроль. Данные виды финансового контроля позволяют функционировать основополагающему принципу разделения властей, определенному Конституцией Российской Федерации при осуществлении особого метода государственного финансового контроля, - аудита бюджета.

         К внутреннему государственному финансовому контролю следует отнести финансовый контроль, проводимый исполнительной властью. Внутренний финансовый контроль, осуществляемый в отношении собственной деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники бюджетного процесса справляются с их выполнением.

        Внешний государственный финансовый  контроль - это финансовый контроль, независимый от органов исполнительной власти, осуществляемый извне по отношению к исполнительной власти органами, формируемыми представительной (законодательной) ветвью власти; б) негосударственный бюджетный контроль, проводимый организациями и физическими лицами, заинтересованными в своевременном и полном получении бюджетных средств. К таковым можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.

       По  времени проведения Бюджетный  кодекс РФ (ст. 265) выделяет следующие виды бюджетного контроля:

       а)  предварительный контроль, осуществляемый  в ходе обсуждения и утверждения  проектов законов (решений) о  бюджете и иных проектов законов  (решений) по бюджетно-финансовым  вопросам. Предварительный контроль носит предупреждающий характер и способствует предотвращению бюджетных правонарушений;

     б) текущий  контроль, осуществляемый при рассмотрении  вопросов исполнения бюджетов  на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных  (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Данный вид контроля называют также оперативным, поскольку он позволяет оперативно реагировать на изменения в бюджетной деятельности и избежать негативных последствий, ведущих к финансовым потерям и убыткам. Текущий (оперативный) контроль ежедневно проводится финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом;

         в) последующий контроль, осуществляемый  в ходе рассмотрения и утверждения  отчетов об исполнении бюджетов. Данный вид контроля позволяет  оценить результаты финансовой  деятельности, эффективность проводимых  финансовых операций за истекший период.

        Контроль за исполнением бюджета  имеет две формы: парламентскую  и административную.

        Парламентский контроль осуществляется  представительными или законодательными  органами власти и предполагает  право законодательных органов  власти на:

    • получение  от органов исполнительной власти  необходимых сопроводительных материалов  при  рассмотрении и утверждении  бюджетов;

    • получение от органов,  исполняющих бюджеты, оперативной  информации об исполнении бюджета;

   • утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

   • создание собственных  контрольно-счетных органов (Счетной  палаты Российской Федерации,  контрольно-счетных палат представительных  органов власти субъектов Российской  Федерации и местного самоуправления), для проведения внешнего аудита бюджетов;

   • вынесение оценки деятельности  исполнительным органам по  процессу  исполнения бюджетов.

Федеральные, региональные и местные  законодательные и представительные органы осуществляют финансовый контроль в процессе рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджетах и при утверждении отчетов об использовании средств бюджетов.

В целях контроля за исполнением  федерального бюджета Госдумой и  Советом Федерации создается  Счетная палата РФ с целью:

• организации и осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определения эффективности и целесообразности расходовании государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценки обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• проведения финансовой экспертизы проектов федеральных законов и нормативно-правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов с целью подготовки предложений, направленных на их установление и совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченные банки и другие финансово-кредитные учреждения РФ;
• регулярного представления Совету Федерации и Госдуме РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проведенных контрольных мероприятий.

Правительство РФ ежегодно не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, представляет в Госдуму РФ и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета в форме федерального закона и отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных и внебюджетных фондов. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета в течение полутора месяцев и по окончании проверок выносит заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета. Кроме того, к заключению прилагаются:

-анализ по представлению  и погашению бюджетных кредитов  и ссуд, представлению инвестиций, заключению договоров, выполнение  плановых заданий;

-перечень выявленных  нарушений по нецелевому использованию бюджетных средств и перерасходу бюджетных средств;

-предложения по совершенствованию  бюджетов, бюджетной системы и  бюджетных заданий.

Административный контроль осуществляется Минфином России, Федеральным  казначейством РФ, Федеральной службой  финансово-бюджетного надзора, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений и предприятий.

 Административный  контроль предполагает:

• право проведения проверок главных распорядителей и получателей бюджетных средств;

• право получения  информации, необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;

• право требовать  устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

• право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять документы, являющиеся основанием для наложения мер ответственности.

Административный контроль ведут:

(1) Со стороны Президента  РФ финансовый и бюджетный контроль осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ, которое наделено следующими контрольными функциями: контроль за исполнением указов и распоряжений Президента РФ;  контроль за деятельностью органов контроля и надзора при  федеральных органах исполнительной власти; рассмотрение жалоб и обращений юридических и физических лиц.

(2) Финансово-бюджетный  контроль постоянно осуществляется  Правительством РФ. Оно контролирует  весь бюджетный процесс, экономическую  и финансовую деятельность всех федеральных министерств и ведомств. С этой целью при Правительстве РФ создан Межведомственный совет по государственному финансовому контролю.