Характеристика налоговой системы в сфере недропользования

     Регулярные и разовые платежи за пользование недрами. С вводом в действие изменений к  Федеральному  закону «О  недрах»  с  января  2002  года  устанавливаются  новые  ставки  для регулярных  платежей  за  пользование  недрами  при  поисках  и  разведке,  утверждаются  разовые платежи за пользование недрами:

           • бонусы при наступлении определенных  событий; 

          • платежи за информацию о  недрах;

          • сборы за проведение конкурсов; 

          • сборы за выдачу лицензии.

     Анализ  структуры  налогов  и  платежей  в  нефтедобыче  показывает,  что  проведенные преобразования налоговой системы в нефтегазовой отрасли существенно изменили структуру и величину  собираемых  налогов.Так,  в  2000  году  наибольший  удельный  вес  занимал налог  на  прибыль,  на  долю которого  приходилось около 26%  платежей  нефтедобывающих предприятий, а в 2009 году он составил лишь 4%. С 2002 года доля введенного налога на добычу полезных  ископаемых  в сумме собираемых  платежей  была  равна 49%.  Доля  упраздненных налогов составила  около  44  –  47%  поступлений.  Необходимо  отметить  также,  что  суммарные поступления  от  НДПИ  и  таможенных (экспортных)  пошлин  значительно  превышают  прочие платежи и составляют более 80%. 

     Базой  для  основных  налогов –  таможенной (экспортной)  пошлины,  НДС,  роялти,  ВМСБ, налога на добычу полезных ископаемых  и налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы – является цена на нефть. Вместе эти налоги составляют от 70% до  95%  всей  суммы налогов,  платежей  и  сборов  в  течение  анализируемого  периода. Рост цен способствует увеличению налоговой нагрузки в цене от 53% до 61%

     Российская  налоговая  система,  сложившаяся  в  последние  годы  для  предприятий  нефтяной промышленности,  предусматривает  значительно больший уровень налоговой нагрузки  от текущего  дохода  по  сравнению со  среднемировым,  который для развитых  нефтедобывающих стран составляет  65  – 70%.  Как показывает  оценка  данного показателя,  для российского нефтяного комплекса он  достиг  в 2009  году  90%.  Высокий уровень налоговой нагрузки  обусловлен  налогообложением  объемов реализации  нефти,  в то  время как горно-геологические условия разработки  месторождений учитываются незначительно.  При этом освоение  трудноизвлекаемых и высокозатратных объектов  становится  неэффективным для нефтедобывающих предприятий отрасли,  так как высокий уровень налогов и платежей  не стимулирует восполнения истощенных запасов.

     Анализ  динамики  распределения  налогов  и  платежей  от  нефтедобычи  по  бюджетам различных уровней показывает, что доля налоговых поступлений в федеральный бюджет в 2009 году  возрастает  более  чем  в  два  раза  по  сравнению  с  2000  годом,  а  в  остальные  бюджеты поступления денежных средств сокращаются с 50% до 5%.

     Анализируя  тенденции  развития  налогового  реформирования  в  области  недропользования, можно  сделать  вывод,  что  недостатком  действующей  налоговой  системы  является  ее направленность на получение финансовых средств для нужд государства и слабое поддержание отечественных  товаропроизводителей.  При  этом  налоги  и  платежи  не  стимулируют  развитие производства  нефтедобычи  и  не  способствуют  привлечению  инвестиций.  Налоговая  политика призвана  быть  действенным  инструментом  в  руках  государства  по  защите  интересов  страны, созданию благоприятных условий развития отечественной нефтедобывающей отрасли,  которая должна оставаться конкурентоспособной на мировых рынках.

          Преобразования основных налогов и платежей в нефтедобывающей отрасли, проведенные в ходе реформы, привели к следующему:

     -сократилось число налогов и  платежей  за счет отмены некоторых из них – акциза, роялти, ВМСБ, платежей в фонд занятости, налога на пользователей автодорогами и местных налогов и сборов; 

     -упростилось  налогообложение  нефтедобычи  в  результате  введения  налога  на  добычу полезных  ископаемых  и  установления  применительно  к  нефти  специфической  ставки  данного платежа, корректируемой с учетом уровня мировых цен на нефть и валютного курса рубля; 

     -изменились ставки таких налогов, как налог на прибыль, а также на имущество, платежей в социальные  фонды,  экспортных  пошлин,  причем  у  большинства  из  перечисленных  налогов, кроме  налога  на  имущество и экспортных  пошлин,  ставки  снизились;  у двух  последних же  они увеличились;

     -возросла  общая  налоговая  нагрузка  на  нефтяной  сектор  экономики  по  сравнению  с дореформенным  периодом.  Важным  элементом  реформирования  налогообложения нефтедобывающей отрасли явилось также перераспределение налоговых платежей, взимаемых при добыче нефти, в пользу федерального бюджета;

     -произошло  некоторое  выравнивание  условий  налогообложения  благодаря  отмене  всяких льгот по налогу на прибыль и введению единой «плоской» шкалы по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ);

     -удалось администрировать  главный по значимости налог на нефтедобывающие компании –НДПИ и,  таким образом, нейтрализовать  практику ВИНКов по «оптимизации» налогообложения путем использования внутрикорпоративных цен. 

     Таким  образом,  в  настоящее  время  в  области  налоговой  политики  остается  достаточное количество  нерешенных  вопросов,  устранение  которых  могло  бы  существенно  повысить эффективность  государственного  регулирования  в  нефтегазовой  области.  Установление баланса  между  налоговыми  изъятиями  и  инвестиционными  потребностями  в  нефтедобыче требует  дополнительных  исследований  в  области  дифференциации  налогообложения  в зависимости  от  горно-геологических и технико-экономических характеристик конкретных месторождений,  применения  в налогообложении недропользования  специальных налогов на природную ренту (дополнительный доход на добычу).  
 
 

     2. Правовое обеспечение недропользования 

     2.1. Основные нормативные документы  в области  недропользования 

     Конституция Российской Федерации является высшим правовым актом, положения которого носят характер норм прямого действия. Часть 2 статьи 9 гласит, что «земля и  другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (недра относятся к категории «природные ресурсы»). В части второй статьи 67 предусматривается, что «Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральными законами и нормами международного права». В части 1 статьи 72 перечисляются вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности, в пункте «в» указывается, что к таким вопросам относится владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

     В развитие указанных конституционных  положений был принят целый ряд общих и специальных федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации и множество ведомственных правовых актов, особенно Министерства Природных Ресурсов и экологии России.

     К числу общих федеральных законов  относится Гражданский кодекс Российской Федерации, в п. 1 ст. 130 которого участки недр отнесены к категории недвижимого имущества. В отличие от права собственности и других вещных прав на землю, которым посвящена отдельная глава 17 ГК РФ, вопросы права собственности и других вещных прав на участки недр не нашли отражения в подобной отдельной главе ГК РФ. Тем не менее, общие нормы в отношении вещных и обязательственных прав, применимые к недвижимому имуществу, подлежат применению и в отношении участков с учетом, безусловно, их специфики.

     К числу общих федеральных законов  относится Налоговый кодекс Российской Федерации, глава 26 которого предусматривает  налог на добычу полезных ископаемых, а глава 26.4 устанавливает систему  налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции при добыче полезных ископаемых.

     К числу общих федеральных законов  можно отнести и соответствующие  положения бюджетного законодательства Российской Федерации. Так, в Федеральном  законе от «О федеральном бюджете  на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» утверждаются основные характеристики федерального бюджета на 2009 год, определенные исходя из прогнозируемого объема ВВП в размере 51475,0 млрд.рублей, который включает в себя прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в сумме 10927137733,0 тыс.рублей, в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 4692509635,0 тыс.рублей, и основные характеристики федерального бюджета на 2010 год и на 2011 год, определенные исходя из прогнозируемого объема ВВП в размере соответственно 59146,0 млрд.рублей и 67610,0 млрд.рублей, включающие в себя прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2010 год в сумме 11733612293,0 тыс.рублей, в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 4526198415,0 тыс.рублей, и на 2011 год в сумме 12838964131,0 тыс.рублей, в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 4637479817,0 тыс.рублей.

     Базовым специальным законом, регулирующим отношения в пользовании недрами и претендующего в определенной степени на роль кодифицирующего правового акта в сфере пользования недрами, является Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах».

     К числу специальных федеральных  законов в этой области отношений относятся также:

     Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон  от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», установившие суверенные права Российской Федерации на поиск и добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе и морском дне исключительной экономической зоне Российской Федерации.

     Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», впервые установивший в России применение договорной формы при поиске и добыче полезных ископаемых;

     Федеральный закон от 31 марта 1998 года № 69-ФЗ «О газоснабжении  в Российской Федерации», определивший порядок формирования федерального фонда разведанных месторождений природного газа;

     Федеральный закон от 2 января 2000 года № 20-ФЗ «О драгоценных  металлах и драгоценных камнях», установивший порядок государственного регулирования в области геологического изучения и разведки месторождений  драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства и обращения.

     К числу актов, имеющих законодательный  характер, относится и действующее  Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами».

     Многочисленными подзаконными актами детально урегулированы  вопросы лицензирования, например, в отношении деятельности по обеспечению  промышленной безопасности опасных  производств и выполнения маркшейдерских работ, формирования и использования ликвидационных фондов при реализации соглашений о разделе продукции, мер регулирования экспорта геологической информации, вознаграждений за выявленные месторождения полезных ископаемых, возложения на МПР России функций государственного контроля за геологическим изучением, разработку полезных ископаемых и охрану недр. 

     2.2. Правоотношения, возникающие в связи с пользованием недрами  

     Закон РФ «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. В ст. 6 говорится о шести видах пользования недрами. Недра предоставляются в пользование для:

     1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

     2) геологического изучения, включающего  поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;