Стадии правотворческого процесса в современной России

Проблема, связанная с  последовательным воплощением идеи справедливости в праве и других сферах функционирования нашего общества, со всей остротой проявилась в ходе проходивших в конце 1980-х годов процессов перестройки и отказа от тоталитарных подходов в политике, праве, экономике и социальной сфере. В постановлении Съезда народных депутатов СССР от 9 июня 1989 г. "Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР" подчеркивалась необходимость последовательного претворения в жизнь принципа социальной справедливости. Затем в Декларации о государственном суверенитете РСФСР было заявлено о решимости создать демократическое правовое государство. Эта норма нашла свое воплощение в статье 1 Конституции РФ. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ). Следовательно, положения международного права, касающиеся справедливости, имеют прямое отношение к российскому праву. Существенным показателем полноценности законов с позиции их справедливости во многом является строгая их согласованность с общепризнанными международными стандартами прав и свобод человека, с принципом приоритета и задачей надежной охраны названных ценностей. Несомненно, что понятию справедливости закона должны соответствовать прежде всего правовое положение личности в обществе, реальная гарантированность прав и свобод людей, способность защищать их от произвола чиновников и других противоправных посягательств. Во многих международных документах, в частности в Парижской хартии для новой Европы, защита, соблюдение и полное осуществление прав и свобод человека признаны основой справедливости. Практически аналогичную позицию отражает норма статьи 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и институтов правосудия.

В связи с этим есть все основания, по которым справедливость следует рассматривать как критерий истинности, подлинной нравственности и правоохранительной сущности закона. Речь идет об адекватности правовой материи  принципам приоритетности и гарантированности прав человека и о рассмотрении ее как критерия правомерности и социальной справедливости того или иного закона. Исходя из данного критерия, все принимаемые правовые акты, а также все действующее законодательство должны сообразовываться с правами человека, с принципом равноправия людей - одним из требований и компонентов идеи справедливости. Однако, к сожалению, на практике нередко принимаются акты, противоречащие указанному законотворческому началу. Так, в статье 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей. Это противоречит принципу социальной справедливости, основным началам российского законодательства, согласно которым дать показания, к тому же правдивые, обязанность любого гражданина России (независимо от занимаемого поста или должностного положения), которому известны обстоятельства, имеющие значение для дела (например, ст. 308 УК РФ). Норма статьи 19, в которой содержится указание на привилегию, расходится с общеправовыми принципами справедливости и равенства граждан перед законом и судом. Именно в предоставлении подобных (по существу незаконных) привилегий и кроется одна из основных причин распространенности в нашей стране таких негативных проявлений, как вседозволенность власть имущих; живучесть административно-командного стиля руководства; стремление облегчить себе условия жизни тех, кто занимает ответственное положение в обществе. Неоправданным был Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г. "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности", предоставлявший правоохранительным органам возможность задержания подозреваемых и обвиняемых по указанным преступлениям на срок до 30 суток. Этот Указ нарушал принцип справедливости, поскольку он, во-первых, касался прав и свобод человека, а это предмет исключительно законодательного регулирования, который не может подменяться даже президентским указом, во-вторых, противоречил требованиям статьи 22 Конституции РФ о недопустимости задержания лиц до судебного решения на срок более 48 часов. В связи с этим Государственная Дума в постановлении от 22 июня 1994 г. "О защите конституционных прав и свобод граждан при осуществлении мер борьбы с преступностью" подвергла данный Указ справедливой критике, подтвердив, что любой акт, который нарушает, необоснованно ущемляет конституционные права, свободы и интересы человека и гражданина, не может быть признан справедливым.

Однако идея реализации принципа справедливости не может быть сведена лишь к установлению в  правотворчестве и к соблюдению в правоприменении приоритетности и гарантированности прав и свобод человека. Она должна распространяться в том числе на юридические обязанности людей, поскольку осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданином своих обязанностей.

Конституция РФ закрепляет равенство не только прав и свобод индивида, но и его обязанности (ст. 6), причем осуществление человеком  своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17). В случаях же уклонения граждан  от исполнения своих обязанностей или посягательства с их стороны на указанные человеческие ценности других лиц справедливо применение к виновным установленных законом мер воздаяния. Права граждан, свободы личности могут быть ограничены только в случаях, когда это не противоречит закону, и в той мере, в какой данное ограничение необходимо для охраны основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других людей, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ, ст. 2 Декларации прав и свобод человека и гражданина).

Все это свидетельствует о том, насколько важно сегодня вживление  идеи справедливости в правовую материю. В современной России - это одна из неотложных и важных правотворческих задач, от решения которой на самом высоком уровне во многом зависит как качество, эффективность, так и успешность исполнения применяемых законов. Право должно основываться на справедливости. Правовое государство несовместимо с несправедливостью, ибо она извращает, разрушает право, а не защищает его от нарушений.

Конституция РФ не содержит нормы, непосредственно  закрепляющей принцип справедливости, и тем не менее статью 7, характеризующую  Российскую Федерацию как социальное государство, можно в некотором  роде рассматривать в виде нормы, утверждающей данный принцип. Современной правовой системой России идея справедливости воспринята в основном отраслевым законодательством как неотъемлемое свойство, а в некоторых случаях и как норма-принцип права.

Как известно, принципы существуют независимо от того, записаны они в законе или нет, и законодатель всегда формирует правовую систему, исходя из системы принципов, тем не менее принципы-идеи, не закрепленные в законе, всегда воздействуют на практику слабее, нежели принципы-нормы. Наличие системы принципов позволяет защитить законодательную и правоприменительную практику от прямого влияния быстро изменяющихся политических конъюнктур и интересов. Строгое следование принципам помогает избежать крутого поворота от рыночных (экономических) и демократических (социально-политических) реформ к авторитаризму и диктатуре, а в части уголовной репрессии избежать ее резкого ужесточения или смягчения в связи с итогами очередных парламентских или президентских выборов. Законодатель, установив нормы-принципы, в последующем уже связан ими при внесении изменений и дополнений в действующее законодательство. Новые нормы не могут противоречить уже имеющимся до них в законе принципам.

Принцип справедливости предопределяет применение строгого наказания, как правило, к лицам, совершившим тяжкие преступления и виновным в рецидиве. К лицам же, впервые совершившим преступления меньшей тяжести, обычно применяются наказания, не связанные с лишением свободы (условное осуждение, штраф, общественные работы и др.), либо они могут быть освобождены от уголовной ответственности и наказания. В соответствии со ст. 43 УК РФ одна из целей применения наказания состоит в восстановлении социальной справедливости. В уголовном праве нашли свое выражение два аспекта реализации принципа справедливости в общественной жизни - уравнивающий и распределяющий. Первый предполагает, что каждый случай совершения преступления не должен оставаться без уголовно-правового реагирования со стороны государства. Правовое положение лица, обладающего каким-либо специальным признаком (должностное лицо, военнослужащий), приравнивается к правовому положению других лиц с такими же признаками. Вместе с тем данная группа лиц отличается по своему уголовно-правовому статусу от другой группы, которой такие признаки не присущи. В этом и проявляется первый аспект справедливости. Второй - распределяющий - аспект наиболее выражен в случае, когда новый состав преступлений включается в Особенную часть Уголовного кодекса. Принцип справедливости реализуется, кроме того, в том, что никто не может нести дважды уголовную ответственность за одно и то же преступление (ч. 2 ст. 6 УК РФ). В соответствии с частью 1 ст. 12 УК РФ гражданин России не может быть наказан за преступление, совершенное за границей, если он уже был осужден и отбыл наказание в иностранном государстве. В данном случае имеет место воспроизведение в Уголовном кодексе конституционной нормы (ст. 50 Конституции РФ), гласящей: "Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление". Это придает рассматриваемому принципу конституционный характер.

Ярко проявляется принцип  справедливости и в налоговом  законодательстве. В статье 3 Налогового кодекса РФ в числе основных начал  законодательства о налогах и  сборах выделен принцип справедливости, согласно которому каждый гражданин  нашей страны обязан принимать участие в финансировании расходов государства соразмерно своим доходам и возможностям. Принцип справедливости в рассматриваемом случае выражен в соразмерности налогов, заключающейся в соотношении наполняемости бюджета и неблагоприятных для налогоплательщика последствии налогообложения. Согласно части 2 ст. 3 НК РФ не допускается установление и применение налогов и сборов, дифференцированных в зависимости от политических, этнических, конфессиональных и иных подобных различий между налогоплательщиками. Не допускается также установление дифференцированных ставок налогов и сборов либо налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

Изложенное позволяет  сделать два вывода. Во-первых, идея справедливости в отдельных отраслях российского права представлена либо в виде норм-принципов, либо подразумевается, детализируясь в закрепленных в их нормативных актах положениях. Таким образом, в обоих случаях принцип справедливости внедряется во все сферы общественных отношений. "Все отрасли законодательства - государственное и гражданское, трудовое и жилищное, хозяйственное и пенсионное, налоговое и природоохранительное, уголовное и процессуальное - призваны, согласно идеалу, проводить справедливость в регулируемые ими общественные отношения". Во-вторых, критерии справедливости в отраслях права различны. В них она может выражаться в самых разнообразных формах и понятиях. Здесь важно, чтобы правовые нормы и их применение были направлены на защиту естественных и общепризнанных демократических прав и свобод, принципов морали демократического общества.

2. Виды законотворчества

Законотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделено на несколько видов. Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды законотворческой деятельности. Они осуществляются постоянно, как бы сливаясь в общий правообразующий поток, но не теряя своей специфики. Важно и то, что разновидности правотворчества тесно связаны между собой, иногда – удачно, иногда – плохо. Их согласованность должна исключать противоречие и взаимное «пересечение», нарушающие общие принципы правотворчества.⁷

Виды законотворчества:

1.Законотворчество – правотворчество высших представительных органов – парламента, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы – законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2. Делегированное правотворчество – нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3. Подзаконное правотворчество – здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам – Президент,  Правительство, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятии, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего  подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Своеобразие правотворчества  субъектов Российской Федерации представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.⁸

Особенности правотворчества  субъектов РФ заключаются в следующем:

– Расширились полномочия в сфере правотворчества – регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал;

– Все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;

– Правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты — кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят цели — учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;

– Правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;

– В рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры — прежде всего органы местного самоуправления.

Таким образом, правотворчество — весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное значение.