Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных расходов

1)средства  бюджетов всех уровней;

2) средства, направляемые на обязательное  и добровольное медицинское страхование в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

3) средства  целевых фондов, предназначенных  для охраны здоровья граждан; 
4) средства государственных и муниципальных предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов;

5)доходы  от ценных бумаг;

6)кредиты  банков и других кредиторов;

7) безвозмездные  и (или) благотворительные взносы  и пожертвования; 
8) иные источники, не запрещенные законодательством РФ. Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан и иных источников, не запрещенных законодательством РФ. 
Структура государственных расходов с преобладанием удельного веса ассигнований на программы образования, здравоохранения и т.д. сложилась в большинстве ведущих стран мира. Крайне важно руководствоваться принципом социальной направленности финансовой деятельности в современных условиях преобразования российского государства, поскольку все преобразования имеют смысл и получают признание со стороны общества, когда позволяют решать проблемы повышения уровня жизни граждан, уменьшения социального неравенства. Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную и исполнительную деятельность органов, каждая из которых является объектом финансирования. Согласно ст. 84 БК РФ исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов: обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Документами, определяющими объем расходов на содержание аппарата управления, являются штатные расписания и сметы расходов. На региональном и местном уровне структура органов управления в целом аналогична государственной.. Увеличение расходов в данном направлении объясняется растущей нагрузкой на судебную систему и необходимостью проведения судебной реформы, основными задачами которой являются совершенствование системы гарантий независимости судей, подчинения их только закону, расширения возможностей граждан по обжалованию  суде неправомерных действий должностных лиц, установление более жесткого судебного контроля за применением мер принуждения и т.д. Финансирование правоохранительных органов включает обеспечение деятельности органов внутренних дел, внутренних войск, уголовно-исправительной системы, органов налоговой полиции, органов пограничной службы, таможенных органов, органов прокуратуры и органов государственной противопожарной службы. В настоящее время прослеживается тенденция роста расходов на таможенные органы, что объясняется необходимостью обустройства таможен на новых границах России и значительной ролью таможенных органов в пополнении доходной части бюджета. Военные расходы, направленные на обеспечение оборонной функции государства, также входят в систему сметно-бюджетного финансирования. Они охватывают бюджетные ассигнования на содержание центрального аппарата Министерства обороны РФ, боевую подготовку и материально-техническое обеспечение войск, содержание и эксплуатацию военных объектов; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, учебные расходы военных учебных заведений, ведомственные расходы в области здравоохранения. При формировании сметы расходов на оборону вначале определяется общий объем расходов в целом по Министерству обороны, затем составляются сметы военных округов и военных частей. Большая часть военных расходов финансируется централизованно, непосредственно Министерством обороны (оплата военной техники, продовольственного обеспечения войск и т.д.). Бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством РФ. Действующее российское законодательство предполагает привлечение наряду с ассигнованиями из бюджета дополнительных источников, составляющих финансовую базу деятельности бюджетных учреждений, что говорит о расширении их прав в области формирования, распределения и использования внебюджетных средств. 
Бюджетное учреждение осуществляет свою финансовую деятельность на основании сметы доходов и расходов. Федеральное казначейство РФ либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. 
В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетными учреждениями на праве оперативного управления и иной деятельности. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что в настоящее время само понятие «смета» расширилось, поскольку она включает как доходы и расходы бюджетного учреждения. Ранее действовал порядок, при котором бюджетное учреждение составляло смету расходов (устанавливающую объем, целевое направление, распределение средств, выделяемых из бюджета), а также отдельно сметы доходов и расходов по каждому виду специальных (внебюджетных) средств.

Смета — это финансово-плановый акт, определяющий основные источники финансирования (доходы) бюджетного учреждения, а также объем, целевое назначение и поквартальное распределение расходов бюджетных учреждений. Смета бюджетного учреждения, являясь финансово-плановым актом, имеет юридическое значение, заключающееся в определении и конкретизации прав и обязанностей получателей бюджетных средств по образованию и использованию денежных фондов, а также финансовых органов и вышестоящих распорядителей бюджетных средств в области контроля за их целевым использованием. По кругу учреждений и охватываемых ими мероприятий сметы можно классифицировать на индивидуальные, сводные и сметы централизованных мероприятий. Индивидуальная смета составляется каждым бюджетным учреждением с учетом особенностей и определением объемов его финансовой деятельности. Индивидуальные сметы учреждений, принадлежащих к одной сфере деятельности, объединяются соответствующими министерствами, ведомствами, департаментами, исполнительными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления в сводные сметы. 
Сметы расходов на централизованные мероприятия составляются министерствами, ведомствами, исполнительными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления для осуществления определенных (централизованных) мероприятий, например, проведение конференций, семинаров и т.д. Бюджетное учреждение в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях обязано составить и предоставить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме.

Сводная смета  по министерству, ведомству и т.д. учитывается при составлении расходной части соответствующего проекта бюджета. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств. Смета доходов и расходов действует в течение финансового года с 1 января по 31 декабря включительно, т.е. в срок, предусмотренный законом о федеральном бюджете РФ. Ежемесячно, а также по окончании года бюджетные учреждения составляют отчет об исполнении сметы, который направляется в вышестоящую организацию и территориальный орган Федерального казначейства. Порядок составления таких отчетов ежегодно определяется приказом Министерства финансов РФ об утверждении правил составления бухгалтерских отчетов организациями, состоящими на бюджете за соответствующий год. Сметный процесс является важным моментом в функционировании бюджетных учреждений, поскольку правильное составление сметы, ее содержание влекут за собой финансирование в достаточном объеме, а рассмотрение сметы является одной из форм финансового контроля со стороны государственного органа за осуществлением государственных расходов. Рассматривая сметы бюджетных учреждений, распорядитель бюджетных средств выясняет вопросы о необходимости и целесообразности предусматриваемых расходов; о соблюдении действующих законов и постановлений правительства, а также указаний по составлению документации. 
Смета бюджетного учреждения разрабатывается на основе Бюджетной классификации, имеющей важное значение как при осуществлении планирования и использования финансовых средств, так и при составлении отчетов об исполнении сметы. Особая роль принадлежит указанию в смете кодов Бюджетной классификации, в соответствии с которыми учреждения должны производить кассовый расход поступивших финансовых средств. Такое указание является необходимым условием обеспечения целевого использования выделенных средств, способствующих исполнению закона о бюджете. При составлении сметы бюджетным учреждением учитываются производственные показатели деятельности (задания, контрольные цифры), установленные учредителем. Например, для школ контрольными цифрами являются число учащихся и классов, по учреждениям профессионального образования — контингент студентов, для поликлиник — число посещений и т.д. При финансовом планировании, формой которого является смета, учитываются не только показатели на начало и конец финансового года, но и среднегодовые. В связи с этим бюджетное учреждение в ходе составления сметы в пределах контрольных цифр руководствуется также нормативами расходов. 
Нормативы расходов — это установленные компетентными органами размеры затрат на расчетную единицу (норма расходов продуктов на одного человека в больнице, норма расхода одежды на ребенка в детском доме на один год и т.д.). Нормы расходов принято подразделять на обязательные и необязательные (расчетные); материальные и денежные. Обязательные нормы расходов не подлежат изменению (расходы на командировки, нормы расходов на питание и т.д.), в то .время как необязательными (расчетными) являются нормы, определяемые индивидуально для каждого бюджетного учреждения, исходя из его специфики (расходы на коммунальные платежи), самим же учреждением по согласованию с финансовыми органами. Материальные нормы расходов определяют количество материальных средств на единицу расходов. 
Денежные нормы представляют собой стоимостную форму выражения материальных норм, образуются путем умножения затрат в натуральном выражении на среднюю цену этих растрат. 
Смета бюджетного учреждения содержит две основные группы расходов: текущие расходы и капитальные расходы.

Каждая из статей сметы имеет конкретное содержание обозначенных в ней расходов. К примеру, по экономической статье «оплата труда государственных служащих» планируются основные и дополнительные виды заработной платы, оплата за сверхурочную работу, за работу в ночное время, в выходные дни, все виды премий, доплаты за дополнительные виды работы и надбавок за высокое качество работы.

По статье «начисления на заработную плату» отражают все виды обязательных начислений на фонд оплаты труда. Отдельной статьей в смете планируются расходы при служебных командировках, что включает в себя: расходы на оплату проезда, суточных, подъемных при служебных командировках и т.д. 
Значительное место в затратах на содержание учреждений занимают коммунальные платежи: отопление, освещение, водоснабжение и т.д., расчетный объем средств которых зависит от объема и площади помещений, от условий обеспечения энергоресурсами и т.д.

По экономической  статье «приобретение предметов  снабжения и расходных материалов» планируются расходы на приобретение материальных средств, малоценных и быстроизнашивающихся, сюда отнесены: канцелярские принадлежности, медикаменты, мягкий инвентарь и обмундирование. Затраты на оплату транспортных услуг включают расходы на содержание транспорта, в том числе текущий ремонт автомобилей, компенсации за использование личных легковых автомобилей и т.д.  Статья расходов «оплата услуг связи» предусматривает все виды услуг связи, абонентную плату за телефон, оплата междугородных переговоров, почтовых отправлений, телефаксы и др. 
В прочие текущие расходы входят суммы по оплате текущего ремонта оборудования и инвентаря, текущего ремонта зданий и сооружений. 
К статье «Капитальные вложения в основные фонды» отнесены все виды расходов, способствующие приросту основных производственных и непроизводственных фондов, в том числе приобретение оборудования и предметов длительного пользования, капитальный ремонт помещений, в которых расположены бюджетные учреждения.  Принцип постатейного выделения средств для конкретного бюджетного учреждения способствует усилению финансового контроля за их целевым использованием. Бюджетные учреждения прилагают к смете основные паспортные данные, которые служат обоснованием отдельных видов расходов. К примеру, образовательными учреждениями подготавливаются справки о движении контингента учащихся, данные о количестве факультетов, филиалов, научно-исследовательских подразделений; справки об учебно-материальной базе учреждения, что отражается в документах, содержащих данные об учебных площадях и других зданиях, находящихся в эксплуатации на начало текущего года; об обеспеченности необходимой для основного вида деятельности учебной, научной, методической литературой и т.д. Бюджетные учреждения наряду с ассигнованиями из соответствующих бюджетов имеют, как правило, и внебюджетные средства.

Депозитные  суммы — средства, поступившие во временное распоряжение бюджетных учреждений и подлежащие по наступлении определенных условий возврату носителями или передаче по назначению. Депозитные суммы находятся на счетах бюджетных учреждений до определенного срока: для передачи физическим лицам — три года; юридическим лицам — один год; бюджетным учреждениям — до 31 декабря того года, в котором эти суммы были внесены. Специальные средства — самая широкая группа внебюджетных средств бюджетных учреждений. Их можно определить как доходы, получаемые бюджетными учреждениями сверх ассигнований, выделяемых из бюджета, являющиеся дополнительным источником их финансирования. БК РФ именует их как: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно Федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные для возмещения вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия. Привлечение дополнительных источников финансирования бюджетными учреждениями может осуществляться двумя путями. 
Первое — это осуществление предпринимательской деятельности бюджетным учреждением. Сюда относятся доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления; средства, получаемые ,в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение, пользование имущества, и т.д. Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход в полном объеме, учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. Второй путь привлечения специальных внебюджетных средств напрямую не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения и выражается во взаимодействии с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительную деятельность в пользу учреждения. 
Побудительными мотивами расширения источников финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений стало закрепление законодательством многообразия форм собственности и хозяйствования, с одной стороны, и с другой стороны — современное состояние государственных финансов, ограниченные возможности бюджета и, отсюда, необходимость компенсировать недостаток денежных средств для поддержания, восстановления, а порой и расширения основных фондов. Правовая база для привлечения внебюджетных источников финансирования бюджетными учреждениями содержится также в ряде нормативных актов отраслевого характера. К примеру, действующее российское законодательство в области образования открывает перед государственными и муниципальными учебными заведениями достаточно широкие возможности для привлечения внебюджетных средств.

Государственным и муниципальным образовательным  учреждениям предоставляется право привлекать дополнительные, в том числе валютные, средства за счет средств добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц, собственной производственной, коммерческой, посреднической, хозяйственно-финансовой и иной деятельности, предусмотренной уставами учреждений. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 29) закрепляет, что государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе в пределах, установленых лицензией, осуществлять, сверх финансируемых за счет средств федерального бюджета государственных заданий (контрольных цифр) по приему студентов, подготовку специалистов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами в объеме, согласованном с органами исполнительной власти, органом местного самоуправления, в ведении которого это высшее учебное заведение находится. От образовательной и научно-исследовательской деятельности существенно отличается предпринимательская деятельность бюджетного учреждения, результаты которой также составляют внебюджетные средства. Закон РФ «Об образовании» (ст. 47) дает истолкование этого вопроса следующим образом: образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом. К предпринимательской деятельности относится любая деятельность образовательного учреждения: по реализации и сдаче в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; по торговле покупными товарами, оборудованием; по оказанию посреднических услуг; по долевому участию в деятельности других учреждений, организаций, предприятий по приобретению акций, облигаций и иных ценных бумаг и получению доходов (дивидендов, процентов) по ним.

Основное  отличие образовательной и научно-исследовательской деятельности от предпринимательской состоит в том, что предпринимательская деятельность образовательных учреждений (как иных бюджетных учреждений) носит не основной, а вспомогательный характер и не должна идти в ущерб основной деятельности. Успешность осуществления образования внебюджетных источников финансового обеспечения в значительной степени определяется правильностью выбора направлений деятельности, приближенностью к основным видам деятельности бюджетных учреждений. 
К примеру, подразделения органов вневедомственной охраны при органах внутренних дел не получают денежных средств из бюджетов и даже участвуют в формировании их доходов, уплачивая налоги.