Фискальные правила и их имплементация в бюджетное законодательство Российской Федерации

Правительство Российской Федерации

 

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

 

"Национальный исследовательский университет  
"Высшая школа экономики"

Факультет Государственного и муниципального управления

Кафедра  Финансового менеджмента в государственном секторе

Дисциплина Международный опыт управления общественными финансами

 

Эссе

 

«Фискальные правила и их имплементация в бюджетное законодательство Российской Федерации»

 

 

 

Студент группы 59ФТУ

Кудинов Дмитрий  Валерьевич

                      

 

 

 

 

 

Москва, 2013 г.

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Российское  законодательство не только не содержит легального определения термина  «фискальные правила», но вообще не оперирует данным термином. Вместе с тем, данное понятие широко распространено в экономической доктрине и встречается ненормативных правовых актах (то есть правовых актах не распространяющихся на неопределенный круг лиц и имеющих ограниченное во времени действие) финансовой направленности, например, в утвержденных Министреством финансов Российской Федерации «Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов».

Вместе с  тем, установление фискальных правил имеет  важное значение для управления публичными финансами и обеспечения стабильности экономического развития государства, и, хотя сами акты бюджетного законодательства не употребляют данный термин, фискальные правила находят отражение в бюджетном законодательстве Российской Федерации с его развитием.

Настоящая работа посвящена теме «фискальные правила и их имплементация в бюджетное законодательство Российской Федерации». Основной целью настоящей работы является описание применяемых в отечественном законодательстве фискальных правил.

 

 

 

 

 

 

 

Понятие фискальных правил

 

Как уже было отмечено, российское законодательство не приводит определения термина  фискальные правила. Данное понятие  не встречается в Бюджетном кодексе  и иных федеральных законах, оставаясь  в настоящий момент доктринальным  термином, что не мешает его применению в ненормативных правовых актах, в том числе распоряжениях Правительства, экономической направленности.

Данный термин может быть определен следующим  образом: «фискальные правила —  это набор институциональных  ограничений на решения в области социально-экономической и бюджетной политики».¹ То есть, фискальные правила представляют собой инструмент управления публичными финансами, выраженный в ограничении публичных расходов с целью обеспечения стабильности.

Фискальные  правила включают в себя как ограничения, устанавливаемые по дефициту бюджета, размеру долга и расходов на его обслуживание, так и требования к прозрачности отчетности и отчетов об исполнении бюджетов, соблюдения определенных принципов мониторинга, а также санкции за несоблюдение установленных ограничений.

Фискальные  правила как институт бюджетной  политики получили широкое распространение  в мировой практике. «В 1990-е годы в ряде стран были подготовлены нормативные  и методические документы в области  проведения бюджетной политики, разработки долгосрочных бюджетных стратегий и достижения бюджетной устойчивости. Например, в Великобритании принят «Кодекс бюджетной стабильности» (1997 г.), Австралии — «Хартия бюджетной справедливости» (1998 г.), Новой Зеландии — «Акт фискальной ответственности» (1994 г.), Европейском союзе — Маастрихтское соглашение (расширено в 1997 г. в соответствии с «Пактом о стабильностии росте») и др.»²

Широко распространены правила, направленные на ограничение  долга, причем ограничения могут  быть установлены в отношении в том числе бюджетов регионального и местного уровня. «Во многих странах практикуется ограничение размера долга и долгового финансирования  региональных и местных бюджетов. Наиболее строгие ограничения, запрещающие заимствования в принципе, введены в Дании, Южной Корее и Испании (на текущие расходы). В Польше размер долга консолидированного бюджета не должен превышать 60 % ВВП. Во многих странах существует практика утверждения заимствований региона или муниципалитета вышестоящим уровнем».³ Впрочем, фискальные правила могут ограничивать и доходы бюджета, устанавливая для региональных и местных органов максимальные пределы налоговых ставок (Дания, Япония, Мексика, Великобритания).

Установление  фискальных правил способствует обеспечению  стабильности экономического развития за счет контроля над бюджетными расходами, однако, при этом, снижает возможности для исполнения социальных обязательств бюджета. Тем не менее, опыт финансового кризиса продемонстрировал актуальность и необходимость внедрения подобных ограничений в бюджетное законодательство, и пример Российской Федерации в данной области иллюстрирует положительное воздействие подобных мер.

 

 

Фискальные  правила в бюджетном законодательстве Российской Федерации

 

На современном  этапе развития российская экономика находится в сильной зависимости от доходов от экспорта природных ресурсов, в первую очередь нефти и газа. Подобная зависимость привязывает благосостояние экономики к мировым ценном на данные ресурсы, а следовательно, повышает риски связанные со снижением данных цен. Несмотря на очевидность данного тезиса, расходных ограничений, направленных на повышение стабильности зависимой от экспорта сырья экономики фактически не существовало до 2004 года.

«Особенность бюджетной политики нефтедобывающих стран состоит в том, что она основана на использовании средств от продажи нефти. Поскольку эта часть государственных средств нестабильна и непредсказуема, необходимо формировать бюджет с учетом и без учета таких доходов».⁴

Как отмечает А. Кудрин «в сложившейся ситуации ключевой задачей бюджетной политики становится поддержание устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления в длительной перспективе, а также предотвращение колебаний таких макроэкономических показателей, как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках. Общий подход к ее решению заключается в равномерном распределении бюджетных доходов, получаемых от природных ресурсов на протяжении всего периода их эксплуатации: полное или частичное сбережение сырьевых доходов в периоды интенсивной разработки недр и высоких цен на сырье и использование сбережений при сокращении добычи или падении цен».⁵

В качестве решения  данной проблемы было выбрано создание фонда, пополняемого за счет дополнительных доходов федерального бюджета. Федеральным законом от 23.12.2003 N 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации» в Бюджетный кодекс была введена глава 13.1. «Стабилизационный фонд» (утратила силу с 01.01.2008), Постановлением Правительства РФ от 23.01.2004 N 31 «Об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации», были утверждены правила перечисления в фонд дополнительных доходов. Тем самым, расходы бюджетных средств полученных в результате дополнительных доходов, обусловленных высокими ценами на нефть были ограничены.

В дальнейшем, нормы, устанавливающие ограничения бюджетных расходов эволюционировали. В 2008 г. глава 13.1. Бюджетного кодекса была отменена. Однако, в бюджетный кодекс была введена отдельная глава об использовании нефтегазовых доходов – 13.2. К таким доходам в силу ст.96.6 Бюджетного кодекса относятся доходы полученные от:

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного  сырья (нефть, газ горючий природный  из всех видов месторождений углеводородного  сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного  сырья);

вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

вывозных таможенных пошлин на газ природный;

вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

За счет данных доходов осуществляется формирование Резервного фонда и Фонда национального  благосостояния. Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Фонд формируется за счет средств, накопленных в Резервном фонде сверх нормативной величины

В условиях кризиса  средства Резервного фонда были использованы не только для формирование нефтегазового трансферта, но и на обеспечение сбалансированности бюджета. Фактически, за счет средств фондов осуществлялось финансирование дефицита бюджета, то есть, применение описанных фискальных правил способствовало снижению негативного эффекта финансового кризиса на российскую экономику.

Таким образом, фискальные правила, хотя и не определены как юридический институт в российском законодательстве, внедрены в бюджетное  право Российской Федерации и  направлены на повышение стабильности экономики и снижение рисков связанных со снижением нефтегазовых доходов.

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Изложенное  выше позволяет сделать выводы о  том, что внедрение фискальных правил, под которыми следует понимать набор  институциональных ограничений  на решения в области социально-экономической и бюджетной политики, в Российской Федерации осуществляется с 2004 года, когда был создан Стабилизационный фонд. Указанные правила направлены на снижение рисков, присущих сырьевой экономики и построены из учета «нефтегазовго баланса». С нормативной точки зрения введение фискальных правил изначально нашло выражение в главе 13.1. Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ней подзаконных актах. В настоящий момент данная глава утратила силу, и ее роль в бюджетной политике играет глава 13.2.,установишая правовые основы Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы:

1. Бюджетный  кодекс российской Федерации;

2. Федеральный закон от 23.12.2003 N 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации»;

3. Постановление  Правительства РФ от 23.01.2004 N 31 «Об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации»;

4. http://geoims.com/byudzhetnoe-planirovanie/fiskalnye-pravila-i-ix-primenenie-v-praktike-byudzhetnogo-planirovaniya;

5. Е. Тимохина. Анализ устойчивости Федерального  бюджета Российской Федерации  в период кризиса// Вопросы экономики, 2011, №1;

6. Кудрин А. Механизмы формирования ненефтегазового баланса бюджета России //Вопросы экономики. 2006. № 8.

 

 

 

¹ http://geoims.com/byudzhetnoe-planirovanie/fiskalnye-pravila-i-ix-primenenie-v-praktike-byudzhetnogo-planirovaniya

² Е. Тимохина. Анализ устойчивости Федерального бюджета Российской Федерации в период кризиса// Вопросы экономики, 2011, №1, С.26.

³ http://geoims.com/byudzhetnoe-planirovanie/fiskalnye-pravila-i-ix-primenenie-v-praktike-byudzhetnogo-planirovaniya

⁴ Е. Тимохина. Анализ устойчивости Федерального бюджета Российской Федерации в период кризиса// Вопросы экономики, 2011, №1, С.29.

⁵ Кудрин А. Механизмы формирования ненефтегазового баланса бюджета России //Вопросы экономики. 2006. № 8., С. 4-5.