Финансовый контроль в РФ, его правовое регулирование

Контроль за исполнением бюджетов всех уровней предстает как важная и органичная составляющая компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в части регулирования этих отношений. Органы государственного и муниципального финансового контроля признаются полноправными участниками бюджетного процесса.

Органы финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти, обеспечивают последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизу проектов указанных бюджетов, различных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Компетенция органов финансового контроля, создаваемых соответствующими органами исполнительной власти и осуществляющих ведомственный контроль за исполнением бюджетов, несколько иная – в ней больше текущей и оперативной работы, в нее не входит экспертиза.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны предоставлять контролирующим органам всю информацию, необходимую в целях бюджетного контроля.

Получили законодательное закрепление формы финансового контроля – предварительный, текущий и последующий контроль. Наряду с определением их содержания появилась регламентация, кто, в каком порядке и при каких обстоятельствах применяет названные формы контроля.

Положения БК РФ, касающиеся правовых основ государственного и муниципального финансового контроля, порядка его проведения, реализации результатов, явились большим шагом вперед в контрольном деле.

Однако Бюджетный кодекс не решил и не мог решить все вопросы правового регулирования государственного финансового контроля.

В БК РФ нет трактовки термина «бюджетный контроль», а даны понятия государственного и муниципального контроля. Это методологическая ошибка, имеющая практические и юридические последствия.

Раздел IX «Основы государственного и муниципального финансового контроля», состоящий из одной главы 26, посвящен не контролю, а формальным вопросам подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. В другом разделе есть ст. 157 «Органы государственного и муниципального финансового контроля», где говорится не об органах контроля, а об их функциях и других документах, определяющих их полномочия.

Вопросы контроля в той или иной степени затрагиваются еще не менее чем в десяти статьях Кодекса, преимущественно отрывочно, не по существу контроля, а применительно к основному направлению этих статей.

Кодекс не устанавливает содержательные, объемные, количественные параметры бюджетного контроля в соответствии с Бюджетной классификацией РФ, утвержденной главой 4 того же Кодекса.

Задача контроля в БК РФ сводится не к проверке формирования и исполнения бюджетов, начиная с федерального, а к проверке отчетов об их исполнении, что не одно и тоже.

Из-за слабости правовых основ бюджетного контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и (в необходимых случаях) прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы по отношению к нижестоящим, возникает замкнутость контроля по уровням бюджетной системы. Чтобы это преодолеть, требуются дальнейшие меры по совершенствованию бюджетного законодательства, которые должны не только оптимизировать механизм осуществления бюджетного контроля, но и придать ему качество динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы страны и одновременно обеспечивающей целостность и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.

Основным документом, регламентирующим налоговый контроль, служит Налоговый кодекс (НК) РФ. Законодательство по налоговому контролю – наиболее динамичная подотрасль финансово-контрольного законодательства. Нормы налогового законодательства регулируют те финансовые отношения, которые складываются в процессе аккумуляции денежных средств публичными субъектами (государственными налоговыми органами) в виде налогов и в процессе контроля за их сбором.

Будучи разновидностью финансово - правовых норм, налоговые нормы носят императивный характер, то есть выражены в категорической форме, не допускающей изменения условий, порядка их действия, прав и обязанностей сторон, санкций. Однако в некоторых случаях налоговое законодательство предоставляет субъектам налоговых правоотношений возможность выбора своего поведения, хотя таких норм значительно меньше и они являются, скорее, исключением.

Налоговые нормы различны по своему юридическому содержанию и подразделяются по способу воздействия на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие.

 Налоговый контроль представляет собой одну из форм контроля налоговых органов за соблюдением законодательства о налогах и сборах налогоплательщиками и иными обязанными лицами, проводимого в порядке и на условиях, определяемых федеральным законодательством. При этом НК РФ детально регламентирует отношения по поводу осуществления налоговыми органами налогового контроля.

В главе 14 НК РФ регламентируется порядок проведения налоговых проверок, в ходе которых возможны получение объяснений налогоплательщиков и иных обязанных лиц, проверка данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), и другие действия.

Согласно ст. 83 НК РФ, в целях проведения налогового контроля налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах, соответственно, по месту нахождения организации и месту нахождения ее обособленных подразделений и месту жительства физического лица.

Постановка на учет в качестве налогоплательщика не зависит от наличия обстоятельств, с которыми НК РФ связывает возникновение обязанности по уплате того или иного налога.

Согласно ст. 87, 88 НК РФ налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки налогоплательщиков.

При назначении выездной налоговой проверки учитываются ограничения, установленные в ст. 87 и 89 НК РФ:

-           выездной налоговой проверкой могут быть охвачены лишь три календарных года, непосредственно предшествующие году проверки;

-           налоговые органы не вправе в течение одного календарного года проводить две выездные проверки и более по одним и тем же налогам и за один и тот же период;

-           выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность проверки до трех месяцев.

Непосредственно после окончания проверки составляется справка об окончании выездной налоговой проверки, в которой указываются предмет проведенной проверки и сроки ее проведения.

В соответствии с п. 5 ст. 101 НК РФ возражения по результатам проверки могут быть поданы налогоплательщиком в течение двухнедельного срока со дня получения экземпляра акта проверки.

Однако НК РФ и действующее законодательство не содержат определения понятия «налоговый контроль», а только рассматривает его виды, конкретно камеральную и выездную налоговые проверки.

Правовые основы таможенного контроля закреплены в Таможенном кодексе (ТК) РФ и многочисленных принимаемых в развитие Кодекса нормативных правовых актах. Особое место в механизме правового регулирования таможенного контроля занимают международные договоры и соглашения – двусторонние и многосторонние. В последнее время заметно усилилась активность Таможенного союза (в составе РФ, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан) по развитию системы таможенного контроля государств – членов Таможенного союза.

Реформирование политической, экономической и социальной сфер, проводимое в России с 1990-х гг., потребовало создания совершенно новой правовой базы, в том числе для внешнеторговой деятельности. В 1993 г. была сделана первая попытка упорядочения российского законодательства в сфере таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности. Таможенный кодекс, утвержденный Верховным Советом Российской Федерации 18.06.93 г. № 5221-1, стал рамочным документом, потребовавшим решения вопросов регулирования таможенной деятельности на уровне Правительства РФ и ГТК России. В результате практически весь инструментарий таможенного дела оказался прописанным в правительственных и ведомственных нормативных актах.

ТК РФ, утвержденный Федеральным законом от 28.05.03 г. № 61-ФЗ, – это нормативный акт максимально прямого, безотсылочного действия. Возможности Правительства РФ и Федеральной таможенной службы России по принятию дополнительных нормативных актов сокращены до минимума, но предусмотрена возможность оперативного изменения механизмов таможенного регулирования под изменяющиеся реалии внешнеторгового оборота. На основании ст. 5 ТК РФ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, издает документы в пределах своей компетенции в случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами РФ. Иными словами, возможности по принятию дополнительных актов строго ограничены [16]

Центральный банк РФ согласно Закону РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» считается основным органом валютного регулирования в стране. Банковские операции с иностранной валютой разделяются по степени нарастания их сложности и рискованности на:

-           ведение валютных счетов клиентуры;

-           неторговые операции (операции по обслуживанию клиентов, не связанные с проведением расчетов по экспорту и импорту товаров и услуг клиентов банка);

-           установление корреспондентских отношений с иностранными банками;

-           операции по международным расчетам, связанные с экспортом и импортом товаров и услуг;

-           операции по продаже и покупке иностранной валюты на внутреннем рынке;

-           кредитные операции по привлечению и размещению валютных средств внутри РФ;

-           кредитные операции на международных денежных рынках;

-           валютные (депозитные и конверсионные) операции на международных денежных рынках.

Уполномоченные банки, подотчетные ЦБ РФ, являются агентами валютного контроля.

Центральный банк РФ и уполномоченные банки и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ:

-           проводят проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;

-           проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

-           запрашивают и получают документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

-           выдают предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

-           применяют установленные законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.

Учреждения банков осуществляют превентивный и последующий контроль за выполнением предприятиями и организациями всех требований Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации [10]

Что касается страхового контроля, то общего нормативного документа, в котором давалось бы определение понятия «страховой контроль», пока нет. Глава IV Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» определяет сущность государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела. [12]

В нормативных документах по видам контроля данное понятие также не рассматривается. В постановлениях Пенсионного фонда России и Фонда социального страхования РФ законодательно устанавливается методика проверки предприятий отделениями вышеуказанных фондов.

Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» определяет сущность аудиторской деятельности, а также вводит понятие «обязательный аудит». Кроме того, в Законе прописаны виды работ, входящие в состав аудиторской деятельности, права и обязанности аудиторских фирм и их взаимодействие с заказчиками, правила оформления результатов аудиторской проверки, отчета и аудиторского заключения, определены процедура аттестации на право быть специалистом-аудитором и процедура лицензирования – на право аудиторской деятельности.