Финансовый контроль, осуществляемый органами Министерства Финансов

Согласно стандартам Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) орган  государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективности расходования бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств⁷.

Придавая важное значение организации аудита эффективности  и чтобы контрольно-счетные органы могли реализовать свои задачи по определению эффективности и  целесообразности расходов государственных  средств и использования государственной собственности, Счетной палатой Российской Федерации была разработана методологическая база его осуществления. Принятая решением Коллегии Счетной палаты от 23 апреля 2004 г. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств⁸ была доведена до контрольно-счетных органов всех субъектов Российской Федерации.

Методика определяет аудит эффективности как проверки деятельности органов государственной  власти и получателей государственных  средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Она включает в себя следующие элементы:

"а) проверку  экономности использования проверяемой  организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;

б) проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования  информационных систем и технологий;

в) проверку результативности деятельности проверяемой организации  по выполнению поставленных перед ней  задач, достижению фактических результатов  по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов".

Таким образом, в силу своего конституционно-правового  положения контрольно-счетным органам, образованным законодательной властью, принадлежит главенствующее место  в системе государственного финансового  контроля в Российской Федерации. Именно они должны взять на себя функции координации деятельности контрольных органов в сфере финансов с тем, чтобы свести к минимуму дублирование полномочий и параллелизм в работе при осуществлении контрольных мероприятий.

На сегодняшний  день весьма актуальным и проблематичным остается также вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Данный аспект контроля в России до сих пор не упорядочен. Причиной тому отсутствие утвержденной единой концепции государственного финансового контроля и федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации.

С учетом современных  требований к функционированию системы  государственного финансового контроля, на наш взгляд, наиболее рациональным представляется следующая ее структура:

- Счетная палата  Российской Федерации;

- федеральный  орган государственного финансового  контроля исполнительной власти;

- территориальные  органы финансового контроля  федерального органа исполнительной  власти, осуществляющего контрольные  функции в сфере финансов;

- контрольно-счетные  органы, образуемые законодательными  органами государственной власти  субъектов Российской Федерации;

- контрольные  органы органов исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации.

Практически предложенная структура во многом отражает уже фактически сложившуюся схему. Только в качестве федерального органа финансового контроля исполнительной власти выступает не один, а два органа: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. При определенных условиях, по нашему мнению, эти две близкие друг другу по функциональному назначению государственные структуры можно было бы объединить в одну. Таким образом, на наш взгляд, было бы обеспечено более эффективное функционирование системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

2. Совершенствование  правовой основы деятельности  Счетной палаты РФ и международные  стандарты государственного аудита

 

Конституция РФ 1993⁹ года закрепила создание специализированного органа для осуществления контроля исполнения федерального бюджета. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для этого Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"¹⁰.

Счетная палата Российской Федерации является самостоятельным  и постоянно действующим конституционным  органом. Ее деятельность не может быть прекращена Федеральным Собранием либо приостановлена им без изменения самой Конституции Российской Федерации. Досрочный роспуск Государственной Думы также не является основанием для приостановления деятельности Счетной палаты (ст. 29 ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации")¹¹.

Таким образом, можно констатировать, что существующий конституционно-правовой статус Счетной палаты России в целом  создает необходимые условия  для осуществления независимого, гласного и систематического контроля деятельности органов государственной власти в сфере управления общественными ресурсами, результаты которого обеспечивают Парламент достоверной и объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении государства.

Создание других контрольных  органов действующая Конституция РФ не предусматривает, и Счетная палата РФ является единственным контрольным органом, осуществляющим свою деятельность на основе специального федерального закона. Исходя из вышеперечисленного, обоснованной выглядит точка зрения, согласно который Счетная палата РФ является высшим, постоянно действующим органом государственного финансового контроля в Российской Федерации (ВОФК)¹², а правовой статус Счетной палаты РФ является наиболее высоким среди всех иных специализированных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственных финансов¹³.

Такой уровень правовой регламентации  деятельности Счетной палаты подтверждается ч. 3 ст. 5 Лимской декларации ИНТОСАИ: учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом¹⁴. Там же указано, что "в частности, соответствующая юридическая защита Верховного Суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа".

Стоит согласиться с тем, что положение ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" о регулировании деятельности Счетной палаты исключительно Конституцией РФ и законодательными актами федерального уровня следует понимать расширительно.

Прежде всего в соответствии с нормой ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Там же предусмотрено, что в случае, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Компетенция Счетной  палаты Российской Федерации определена Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законами Российской Федерации.

Задачами  Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются:

- на все государственные  органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской  Федерации, на федеральные внебюджетные  фонды;

- на органы  местного самоуправления, предприятия,  организации, банки, страховые  компании и другие финансово-кредитные  учреждения, их союзы, ассоциации  и иные объединения вне зависимости  от видов и форм собственности,  если они получают, перечисляют,  используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

- на деятельность  общественных объединений, негосударственных  фондов и иных негосударственных  некоммерческих организаций (в  части, связанной с получением, перечислением или использованием  ими средств федерального бюджета,  использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ).

Правовыми формами  воздействия на нарушителей, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий, являются представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации¹⁵.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации ¹⁶Счетная палата Российской Федерации является участником бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями, в ее компетенцию входят вопросы внешней проверки бюджетов, а также подготовки заключений Счетной палаты Российской Федерации на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.

Полагаем, что  любая модель организации деятельности высшего органа финансового контроля должна реализовывать следующие основные принципы:

во-первых, должен быть установлен конституционно-правовой статус высшего органа финансового  контроля в системе органов государственной  власти;

во-вторых, необходимо наличие правовых и финансовых гарантий независимости деятельности высшего  органа финансового контроля;

в-третьих, должны быть законодательно закреплены контрольные  полномочия высшего органа финансового  контроля в осуществлении бюджетно-финансовой политики государства.

Важнейшим этапом на этом пути является дальнейшее развитие правовой базы Счетной палаты. Это  предполагает конституционное закрепление  за Палатой статуса высшего органа внешнего финансового контроля в  Российской Федерации, и, соответственно, распределение сфер ответственности и полномочий между Счетной палатой, Министерством финансов России и другими ведомствами. Важным в этом контексте является законодательное закрепление за Счетной палатой Российской Федерации права на установление стандартов аудита для всех контрольно-счетных органов (КСО) РФ, так как это следует из статуса и особенностей организации деятельности Счетной палаты России¹⁷.

Основные виды деятельности Счетной палаты Российской Федерации - это контрольно-ревизионная и экспертно-аналитическая деятельность.

В практике работы Счетной  палаты РФ в последние годы был  выполнен ряд плановых контрольных  мероприятий, в которых применялись  подходы аудита эффективности, основанные, в том числе, на анализе и использовании стандартов и рекомендаций ряда ВОФК, имеющих многолетний опыт работы в сфере использования данного метода контроля (Великобритания, Канада).

За последние годы в  Счетной палате Российской Федерации  был также принят ряд внутренних стандартов, которые относятся к регламентации процессов планирования, деятельности, организации, порядка проведения и представления результатов контрольных мероприятий, в том числе и аудита эффективности; принят Стандарт финансового контроля (СФК-104 от 9.06.2009) "Проведение аудита эффективности использования государственных средств".

Счетная палата регулярно  принимает участие в международной  деятельности в рамках различных  международных объединений, в которые она входит, является председателем рабочей группы ИНТОСАИ по Ключевым национальным показателям (КНП).

Принятие в  конце 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года можно рассматривать как начало практической реализации концепции государственного стратегического управления, в ряде субъектов РФ приняты стратегии социально-экономического развития, что с необходимостью требует нового подхода к аудиту стратегий развития, который должен быть нормативно закреплен. Вместе с тем на законодательном уровне отсутствует конкретизация и детализация широко применяемых в практике Счетной палаты понятий: аудит эффективности и стратегический аудит.

В рамках СНГ  в результате работы Экспертной группы по ключевым национальным показателям  при Совете руководителей Высших органов финансового контроля государств - участников СНГ, ВОФКи стран - участниц СНГ в 2010 году приняли "Методические рекомендации по использованию ключевых национальных показателей при организации и проведении аудита эффективности", которые соответствуют стандартам ИНТОСАИ и призваны быть инструментом при аудите реализации "Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года"¹⁸.