«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России

«ПЛАН ФИНАНСОВ» М. СПЕРАНСКОГО  И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ  РОССИИ

Неотъемлемой частью функционирования любого государства является бюджетная  система, аккумулирующая в себе государственные  средства, необходимые для финансового  обеспечения задач и функций  государства и местного самоуправления.

Огромный вклад в развитие отечественной  системы государственных финансов внес видный государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский. В работе «План финансов» М.М. Сперанский описал основные принципы построения бюджетной системы.

Сходство базовых теоретических  положений «Плана финансов» М.М. Сперанского и Бюджетного кодекса  Российской Федерации, принятого в 1998 г., свидетельствует о преемственности российской финансовой мысли и основных принципов эффективной бюджетной политики. «Планы и размышления Михаила Сперанского приобрели неожиданную актуальность в последнее десятилетие XX в., когда Россия снова осознала необходимость реформы государственных структур, решения старых вопросов, на которые, как неожиданно выяснилось, все ждали ответов».

Из-за тяжелого состояния государственных  финансов России император Александр I был вынужден непосредственно заняться проблемами бюджета. Он поручил М.М. Сперанскому составить роспись на 1810 г. и сформулировать основные принципы российского бюджетного законодательства. Данное поручение было обусловлено прежде всего тем, что в 1809 г. государственные доходы составили 125 млн, а расходы – 230 млн руб. Дефицит бюджета равнялся 105 млн руб., или около 85 % доходной части. Выпуск необеспеченных ассигнаций достиг 600 млн руб., что фактически сделало Россию банкротом.

М.М. Сперанский приступил к реформированию финансового управления, опираясь на идеи европейских экономистов. Он пригласил  на работу широко известного и европейски образованного специалиста М.А. Балугьянского. Через два месяца после получения задания был представлен знаменитый «План финансов», состоявший из двух частей: I – устройство финансов на 1810 г.; II – устройство их с 1810 г. на будущее время. Часть I включала два отделения: в первом описывались причины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане; во втором были изложены сами меры и способы их реализации. Часть II содержала четыре отделения: расходы; приходы; систему монетную и кредитную; управление.

Некоторые экономисты (А.А. Ялбулганов) выдвинули предположение, что основное идеологическое влияние на формирование финансовых идей Сперанского оказало «Богатство народов» А. Смита. Действительно, один из ключевых финансовых сотрудников М.М. Сперанского М.А. Балугьянский был знатоком и популяризатором смитианских идей в России. Однако представляется, что воздействие идей Ж. Кондорсе и Р. Кантильона на Сперанского прежде всего в области управления эмиссией ассигнаций, поощрения торговли, а также бюджетного устройства более очевидно.

Финансовые инициативы Сперанского  были обусловлены насущными требованиями современной ему российской экономической  жизни. Они опирались на тенденции, уже существовавшие в ней, и указывали  пути дальнейшего развития и улучшения  бюджетной системы страны. Эти  инициативы были направлены на борьбу с теми явлениями, которые негативно  влияли на хозяйственную действительность.

Предложения Сперанского в целом  характеризовались систематизацией  накопленного знания и имеющегося опыта  финансового управления. «План финансов»  не только вводил в него некоторые  новые элементы, но и определял  форму и порядок их устройства и выражения. Организационно-управленческое упорядочение действий органов власти стало несомненным приоритетом  в финансовых начинаниях Сперанского.

М.М. Сперанский придавал первостепенное значение формированию законодательной  базы. Одной из главных задач он считал систематизацию действующих  правил и российских нормативных  актов о бюджетной системе. В  отличие от европейских государств того времени в России государственный  бюджет не имел силы закона, был тайной и не публиковался.

В своей работе М.М. Сперанский выделил  наиболее актуальные финансово-бюджетные  проблемы и предложил пути их решения. Он полагал, что для санации финансов России следует выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. В частности, нужно было провести следующие мероприятия: установить принцип рационального расходования средств; учреждать государственные расходы «по приходам»; увеличить доходы путем совершенствования налоговой системы; предоставить государственному бюджету статус закона; обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета.

Практически все вышеизложенные принципы построения бюджетной системы М.М. Сперанского нашли свое отражение  в современной бюджетной системе  России.

Впервые в отечественной экономической  литературе М.М. Сперанский в «Плане финансов» отметил явление инфляционной спирали, учет которого был исключительно  важен при бюджетном планировании доходов и расходов государства. Он описал это явление так: «Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а  новые долги делаются необходимы от возвышения цен, раз заведется, то выйти из него будет почти невозможно, если в середине или при конце его обращения правительство его не остановит. Но остановить его нельзя без сильных мер и без важных пожертвований».

С тех пор инфляция в России регулярно  принималась в расчет при составлении  документов в области экономической  политики, например при подготовке реформы налоговой системы после отмены крепостного права в 1861 г.: «Чтобы судить о действительном повышении окладов (т. е. налогов. – М.А.), необходимо принять в соображение то обстоятельство, что наша денежная единица имела различную ценность в различные периоды».

Расходы: содержание и классификация

В своей работе М.М. Сперанский указывал, что основное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов доходам. Их соответствие восстанавливается  двумя способами: сокращением расходов и приумножением доходов. Сокращение государственных расходов должно базироваться на основополагающем правиле: необходимые расходы следует сохранить, полезные – отложить, а излишние – полностью прекратить. Однако, как известно, необходимость, польза и излишество есть понятия относительные.

Под необходимыми подразумеваются расходы:

• связанные с реализацией функций обеспечения безопасности государства как внешней, так и внутренней;

• отсрочка которых может причинить государственной финансовой системе значительный ущерб, превышающий выгоды от их отсрочки, или вызвать неустойку по обязательствам, или банкротство в частном секторе;

• без которых различные органы управления не смогут действовать и осуществлять свои полномочия.

Полезные расходы включают расходы:

• которые не относятся к категории необходимых, используются для поощрения и развития тех или иных отраслей народного хозяйства, а польза которых доказана и очевидна;

• без которых различные органы государственного управления хотя и могли бы обойтись и не остановиться в своем действии, но без которых могут произойти временные трудности в экономике и увеличатся издержки управления;

• отсрочка которых, не нарушая контрактных обязательств и не причиняя убытков частному сектору экономики, может временно уменьшить экономические выгоды и доходы, получаемые от этого сектора государством и обществом.

К разряду излишних расходов отнесены расходы, которые служат роскоши, чрезмерным украшениям, оказанию щедрости – все те расходы, польза от которых подвержена сомнению и которые можно допустить лишь при наличии дополнительных доходов.

Создавая свою классификацию расходов, М.М. Сперанский выделил пять критериев  их разделения.

Первый критерий – по виду управления. Другими словами, каким органом власти (министерством, ведомством) эти расходы производятся. Такое разделение является, по мнению Сперанского, наименее существенным. Ведь от того, что расходы будут расписаны по разным их наименованиям, ни «прозрачности», ни экономии их произойти не сможет. Это необходимо для учета и направления финансовых средств согласно ведомственной принадлежности.

Второй критерий – по степени необходимости. Расходы в данном отношении делятся на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. Общее правило для всех необходимых расходов: они должны производиться из доходов общих и постоянных. Расходы полезные должны производиться из доходов «особенных», менее постоянных и образующихся, как правило, от реализации тех самых мероприятий, на которые ранее эти расходы были произведены. Подобные расходы только тогда бывают полезны, когда они производятся по мере развития отраслей народного хозяйства, а все преждевременные расходы такого рода являются неэффективными. Расходы избыточные могут быть допущены только из остатков доходов предыдущих периодов (лучше, если двух и более лет) и только после погашения имеющихся долгов государства.

Никогда не должны производиться расходы  бесполезные. По мнению Сперанского, в  доброй государственной экономии каждый раз, когда правительство делает бесполезные издержки, оно, вредя  себе, пресекает усилия частной промышленности, сбивает ее с пути, дает ложное капиталам  направление, возвышает цены, вводит роскошь и повреждает народную нравственность.

Излишние расходы могут заключаться  не только в бесполезных издержках, но и в предметах самых полезных и даже необходимых. Ведь когда на какое-либо мероприятие расходуется  более, чем требуется, или не используются средства наиболее удобные, то происходит расточительство сил и средств. Однако полезные (и даже излишние) расходы могут войти в категорию необходимых, когда со временем развитие капитала и предпринимательства значительно усилится.

Третий критерий – пространство расходов. В этом отношении расходы делятся на общегосударственные, губернские, уездные и волостные. Предмет расходования средств бюджета определяет им место в одном из субъектов территориального деления. Расходы общегосударственные должны быть удовлетворены из общегосударственных доходов, губернские – из губернских и т. д. Однако все государственные расходы, каким бы ни было их пространство, при их распределении, назначении и отчете должны быть подчинены общим универсальным бюджетным правилам.

В эффективной финансовой системе  нельзя допускать, чтобы только часть  доходов и расходов была централизованно  рассчитана и учтена, а все прочие были распределены произвольно и  нецелевым образом. Правительство  должно знать не только, что происходит с распорядителем бюджетных средств, но и то, сколько и каких ресурсов собирается в государстве в виде налогов и сборов и используется в качестве государственных расходов. Без такой информации правительство  не сможет эффективно ни произвести расходы, ни рассчитать доходы.

Четвертый критерий классификации  расходов – их срочность. Заключается в том, что они бывают обыкновенными или чрезвычайными. Никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточными для расходов чрезвычайных, за исключением случая, когда правительство каждый год оставляет и хранит значительные резервы, что может быть нерациональным. По мнению Сперанского, для чрезвычайных расходов должны быть в запасе не деньги, но способы их получения.

Пятый критерий – стабильность. Состоит в том, что общая величина расходов может быть постоянной или переменной. Например, жалованье государственных служащих есть сумма постоянная, но подряды и государственные закупки – переменны. Приняв данную классификацию, можно все статьи расходов разместить по видам так, что каждому типу расходов будет определено место их употребления, степень необходимости, пространство, время и постоянство. Только так возможно устанавливать расходы для государства и общества. Определение расходов есть первая и самая существенная операция в финансах, утверждал Сперанский.

Итак, классификация расходов состоит  в следующем.

I разряд – расходы общегосударственные  обыкновенные: 1) необходимые; 2) полезные; 3) избыточные; 4) лишние; 5) постоянные; 6) переменяющиеся.

II разряд – расходы губернские: подразделяются аналогично.

III разряд – расходы уездные:  подразделяются аналогично.

IV разряд – расходы волостные:  подразделяются аналогично.

В итоге М.М. Сперанский составляет четыре разряда расходов обыкновенных и столько же чрезвычайных. Эти  восемь разрядов представляют общие  рамки классификации, в которой  размещаются все подробные статьи государственных расходов.

Как известно, в настоящее время, с учетом положений Бюджетного кодекса  Российской Федерации, в структуре  кода бюджетной классификации расходов бюджетов может быть выделено три  ее вида:

• функциональный;

• экономический;

• ведомственный.

Таким образом, основные принципы классификации  расходов М.М. Сперанского нашли  свое отражение в действующем  бюджетном законодательстве России.

Доходы: содержание и классификация

Принципы формирования доходной базы государства в соответствии с  идеями М.М. Сперанского состоят  в следующем: налоги не должны исчерпывать  источников внутреннего богатства; налоги должны распределяться уравнительно; они не должны затрагивать оборотные  фонды производителей; налоги начисляются  на чистый доход; они должны взиматься  для правительства как можно  дешевле; процедура сбора налогов  не должна притеснять частный сектор.

Всякая деятельность, приносящая чистый ежегодный доход, может быть предметом  налога, но не всегда он должен устанавливаться. Нельзя на всякий труд, регулярно приносящий растущую прибыль, регулярно повышать налоги. Увеличение доходов на постоянной основе в эффективной системе финансов может быть произведено за счет лучшего распределения налогов, улучшения состояния налоговых источников и их расширения.

М.М. Сперанский уделял большое внимание элементам налоговой системы. Он предлагал ликвидировать винные откупы, пересмотреть изменения подушной подати, отказаться от взимания трудоемких и низкоэффективных государственных  доходов.

Государственные доходы по источникам, согласно Сперанскому, разделяются  на три основных вида: подати и налоги; доходы с казенных капиталов; доходы с казенной собственности. Кроме  того, возможна классификация доходов  «по пространству их употребления». В этом отношении они разделяются  на общие и частные, обыкновенные и чрезвычайные.