Территориальные основы местного самоуправления

     Вместе  с тем права человека - это не просто средство. инструмент утверждения  народовластия, реализации самоуправления народа, включая реформу местного самоуправления. Подобный инструментальный подход к одному из главных институтов муниципальной демократии и всей системы народовластия - лишь один из возможных аспектов исследования. Без учета всех других моментов может оказаться, что он ущербен в самой основе и не позволяет определить реальное место и роль прав человека, а в конечном счете, и самого человека в политических и социально-экономических процессах обновляющегося общества. Он низводит индивида, личность до положения "средства", "фактора" реализации местного самоуправления. Демократические преобразования политических и экономических структур, реформа местного самоуправления могут превратиться в этом случае в некую самоцель, на которую "работают" и права человека, и сам человек.

     Между тем всё как раз наоборот. Конечной целью реформы местного самоуправления и главным критерием того. насколько успешно нам удастся провести ее в жизнь, являются всестороннее обогащение и надежное гарантирование прав человека и гражданина всем жителям городских и сельских поселений страны и. таким образом, каждому гражданину РФ. Как народовластие и подлинная демократия невозможны без местного самоуправления и прав человека, так и местное самоуправление невозможно без прав и свобод человека и гражданина как важнейшего института государственной и муниципальной демократии.

     В основе понимания этих взаимосвязей и зависимостей лежит особая, конституционная природа института основных прав и свобод человека и гражданина, его специфическая социальная сущность и повышенная юридическая значимость в едином механизме регулирования правового положения личности и, соответственно, в многоуровневой (как будет показано далее) системе институтов местного самоуправления. Все это предопределяет повышенную значимость основных прав и свобод, в том числе - как важного средства реализации местного самоуправления.

     Следует, правда, признать, что в литературе конституционный характер института основных прав и свобод человека и гражданина, его функциональное назначение чаще всего рассматриваются, в своей основе, с формально-юридических позиций: исходя из факта их закрепления в Конституции. И это вполне объяснимо. Ведь социальная ценность Конституции определяется, прежде всего, тем, что она является главным нормативно-правовым средством обеспечения свободы личности, основным инструментом упорядочения взаимоотношений человека с обществом и государством. Более того. само возникновение конституции как основного закона государства во многом было связано в историческом плане с необходимостью провозглашения и закрепления на высшем правовом уровне идеи свободы личности, равенства всех граждан перед законом и обеспечения на этой основе принципиально новых взаимоотношений личности с политической властью, что влияло, соответственно, и на характеристики самой власти. Не случайно первыми документами конституционного характера, которые в последующем заложили краеугольные камни современного конституционализма, явились такие акты всемирно-исторического значения, как английский Билль о правах 1689 года. Декларация независимости США 1776 года и, конечно, выдающийся документ Великой Французской революции -Декларация прав человека и гражданина 1789 года.

     Таким образом, уже на заре становления  современного конституционализма проблема взаимоотношений человека с обществом  и государством рассматривалась  в качестве одной из центральных  в механизме конституционного регулирования всей системы общественных отношений. Юридическим средством (формой) выражения этих взаимоотношений как раз и стал получивший в этот период философское и политико-идеологическое обоснование институт прав и свобод человека и гражданина. Поэтому обеспечение прав человека, признание и гарантирование определенного уровня свободы и взаимной ответственности составляет основной смысл и главное содержание конституций всех цивилизованных государств современности.

     Очевидно, однако, что не законодатель и не правовые нормы, закрепляющие права и свободы, а сами общественные отношения, которые воплощаются в этих отношениях, господствующий конституционный строй определяют характер фактически существующей в обществе свободы и правовых форм ее выражения, в том числе на уровне местных сообществ. Как справедливо подчеркивал Л.Д. Воеводин (который одним из первых привлек внимание нашей научной общественности к исследованию социального содержания и юридической природы конституционных прав, свобод и обязанностей), эти права в отличие от всех других прав и обязанностей фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения между обществом и личностью, государством и гражданами.2 Речь идет о том, что при решении вопроса о природе, конституционном содержании соответствующих прав и свобод необходимо исходить не просто из норм Конституции, но, прежде всего, из объективного содержания самих общественных отношений, которые подвергаются конституционному регулированию.

     Исходя  из сущностных характеристик конституции, понимаемых не в традиционном для советской конституционно-правовой науки гипертрофированно-идеологическом, классовом подходе, а в общедемократическом ее представлении как юридически узаконенный баланс интересов всех классов и социальных слоев общества.5 необходимо раскрывать природу всех социальных явлений, получающих свое конституционное воплощение, в том числе - и свободы личности, прав человека и гражданина. В этом плане Конституция - это обладающий высшей юридической силой основной закон государства и общества, закрепляющий в соответствии с объективно сложившимся соотношением социальных сил согласованную волю всех социальных групп общества и являющийся мерой достигнутой свободы, правовым выражением баланса политических, социально-экономических, национально-этнических, религиозных, личных и общественных, иных интересов в гражданском обществе и правовом государстве. Именно конституционные отношения как выражение фактического соотношения социальных сил могут дать хотя и общую, но наиболее точную характеристику важнейших сторон организации (и самоорганизации) общества, свободы личности. В рамках данных отношений происходит перевод общедемократических начал организации общественной жизни на уровень каждой конкретной личности, утверждение, конституирование основных прав и свобод человека как общесоциальной категории. Материальным содержанием этих отношений предопределяется и конституционный характер соответствующих прав и свобод уже в их фактическом, "до-юридическом" существовании (как выражения фактической конституции общества).

     Подобный  подход позволяет выявить фактическое  конституционное содержание как основных прав гражданина, получающих юридическое закрепление в Конституции, так и прав человека как категории естественного права, отражающей взаимоотношения человека с гражданским обществом на основе принципов автономии, независимости, уважения человеческого достоинства, невмешательства в сферу его частных интересов. Это позволяет, в свою очередь, вскрыть диалектику становления и развития основных прав и свобод человека и гражданина, выявить генетические линии внутригосударственного и международно-правового развития данных институтов, логически вывести их материальное содержание и проследить внутреннюю связь и зависимость конституционных прав личности от социальных прав народа, нации, территориальных общностей (включая местные сообщества) и иных социальных групп, к которым принадлежит личность.

     Вместе  с тем в историческом плане  в характеристике прав и свобод как  нормативно-правовой формы взаимоотношений политической власти и личности можно проследить различные концептуальные подходы к оценке форм такого взаимодействия и, соответственно, к анализу природы основных прав и свобод граждан. Один из них основан.как известно, на характеристике прав и свобод как категории, исходящей от государства и установленной государством. Права и свободы рассматриваются в этом случае не как естественные и неотъемлемые, а как дарованные (октроированные), как результат "отеческой заботы" государства о своих гражданах, о способах и пределах удовлетворения их потребностей, в том числе на местном уровне и даже в личной жизни. Показательным является в этом плане заимствованный у Монтеня следующий исторический факт, характеризующий "безграничность отеческой заботы" верховной государственной власти о своих подданных: некая женщина обратилась к королеве Арагонской с жалобой на своего мужа, что он чрезмерно усерден: королева после рассуждений о том. что и в брачном союзе необходима "сдержанность", предписала категорическое: "число ежедневных сближений между супругами необходимо ограничить шестью". Не менее колоритные примеры "отеческой заботы" государства о своих гражданах можно было бы вспомнить и из недавней истории развития нашего общества с его средневековыми ограничениями для граждан свободы передвижения, обязательной трудовой повинностью, "стимулированием" деторождаемости через налоги на холостяков и т.п.

     Российский  патернализм имеет глубокие исторические корни. Они уходят в идеи державности, в православные ценности патриархального российского общества. Основные каноны православия определили покорный характер народа, его терпимость к неблагоприятным условиям жизни, примат духовного (божественного) над материальным (земным). Каждый царь, а в последующем - генеральный секретарь, президент неизменно являлись народу как своего рода мессия, спаситель Отечества. Под индивидуальные размеры его политических амбиций спешили перекроить законы и саму конституцию, подогнать "под Самого" огромную систему организации государственной власти, поставить его на вершину государственной пирамиды, наделив неограниченными полномочиями. Только благодаря глубоко укоренившейся (почти на подсознательном уровне) идеологии и психологии патернализма стало возможным закрепление в действующей Конституции РФ положения о том. гарантом естественных, неотчуждаемых прав человека является не система народовластия, основанная на разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а единственное, верховное лицо в государстве - Президент (ст. 80).

     Под влиянием государственно-патерналистской  идеологии мы привыкли рассматривать  демократию, права и свободы жителей  города и деревни, включая их возможности  пользоваться естественными свободами  и элементарными благами на труд и отдых, образование и здравоохранение и т.п., в качестве результата "отеческой" заботы государства в лице его верховной власти и высшего политического руководства страны о гражданах, удовлетворении их повседневных материальных и духовных потребностей. Этому в полной мере соответствовала и политико-экономическая концептуальная основа организации экономики как "единой фабрики", централизованное государственное финансирование социальных затрат. Известно, что в странах, которые принято относить к цивилизованным с развитой демократией и местным самоуправлением, за счет местных бюджетов удовлетворяется большая часть социальных потребностей населения, причем не в дотационном варианте, а на конституционно установленной и законодательно оформленной основе формирования местных бюджетов. У нас же основная часть финансовых средств всегда была (и остается) в руках государства. Поэтому нет ничего неожиданного в том, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления возобладала тенденция "опекать" население городов и сел, "отпускать" им тот или иной объем средств по прихоти и усмотрению "верхних" этажей государственной власти. Это в полной мере распространялось и на отдельных граждан, на каждого жителя городского и сельского поселения. Законодатель стремился предрешить все проблемы, расписать все условия его работы и ее результаты, избавить человека от мук поиска альтернатив в процессе принятия решений на местах.

     Вторая, принципиально иная концептуальная основа взаимоотношений личности с  обществом и государством, базируется как раз на естественно-правовом подходе к правам и свободам. Они. как записано в ст. 17 Конституции РФ, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Этому подходу в полной мере соответствует и теория фактического конституционного содержания (конституционной природы) основных прав и свобод человека. Ее значение в этом плане заключается в том, что "естественный" потенциал прав человека как бы удваивается. Он определяется в этом случае не только теми факторами, которые вытекают из природы самого человека, его физиологических характеристик и естественных человеческих потребностей, но и усиливается ярко выраженными социальными факторами в силу того, что соответствующие возможности (права человека) складываются объективно в результате социально-экономического и политического развития общества и не зависят от государственного признания.

     Данному подходу не противоречит и тот  общепризнанный в современном мире факт. что права человека являются универсальной категорией, отражающей наднациональные, общечеловеческие требования и стандарты в области свободы личности. Следует лишь учитывать, что в этом качестве права человека являются не национально-государственной, конкретно-исторической категорией, а общесоциальным понятием. Их основные характеристики определяются тем, что права человека в данном плане являются показателем уровня развития человеческой цивилизации в целом, признанием общегуманистических идей и ценностей современной демократии. При этом права человека принадлежат индивиду от рождения, для обладания ими не требуется ни гражданство, ни наступление каких-либо иных юридических фактов.

     Права человека носят универсальный и  интернациональный характер. Их признание  на международном уровне и закрепление  в нормах международного права усиливает  всеобщность и обязательность заложенных в правах человека требований в масштабах всего мирового сообщества применительно ко всем народам и государствам мира. С момента их международно-правового признания права человека как общесоциальная категория приобретают новое, дополнительное качество: они становятся международными правами человека. Это означает, что соответствующие права как общссоциальная, "до-юридическая" категория приобретают четко выраженные нормативно-правовые начала, но не внутригосударственного, а международно-правового характера. Значение норм международного права в области прав человека состоит в том. что они, с одной стороны, обязывают государства мирового сообщества обеспечивать личности закрепленные в международно-правовых актах права Человека; с другой стороны, эти документы предоставляют индивиду право требовать от государства выполнения его международных обязательств.

     Тем самым международно-правовое признание  прав человека напрямую влияет на характер взаимоотношений общества и личности, на процесс обеспечения прав человека в каждом конкретном государстве. Тем более важно иметь в виду это обстоятельство с учетом особенностей соотношения международного и внутригосударственного права в Российской Федерации, где "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

     Отмечая важное значение международно-правового  признания прав человека, следует  в то же время иметь в виду, что эффективная государственная защита и охрана прав с использованием всех тех средств, которые имеются в распоряжении государственного аппарата и его органов, становится возможной лишь после государственного признания этих прав. Это происходит путем их юридического закрепления в национальном законодательстве (и прежде всего в конституциях), что порождает юридическую категорию основных прав и свобод гражданина. В этом плане основные права и свободы гражданина - это юридическая форма взаимоотношений государства и личности в рамках определенной социально-экономической и политической системы по обеспечению общепризнанных прав человека и гражданина. Закрепляя международно-правовые стандарты в соответствующей области, законодатель придает фактическому конституционному содержанию соответствующих институтов юридический характер и определяет конкретных субъектов -граждан Российской Федерации. В данном случае происходит. своего рода. встречный процесс правообразования. Который предполагает издание законодательного акта, конституирующим фактором которого являются объективно сложившиеся общепризнанные социальные нормы (возможности поведения).