Территориальная организация местного самоуправления

2) сочетание поселенческого  и территориального принципов  при формировании муниципальных образований.

Согласно Конституции  РФ (ст. 131) местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях. Закон 2003 г. определяет содержание поселенческого принципа, устанавливая требования к  городским (включая и городской  округ) и сельским поселениям как  муниципальным образованиям, а также  конкретизирует конституционное положение  о «других территориях», в границах которых осуществляется местное  самоуправление, относя к ним прежде всего территории муниципальных районов. Кроме того, надо учитывать, что сельское поселение как вид муниципального образования может создаваться на основе как поселенческого принципа (представляя собой один населенный пункт), так и территориального принципа (представляя собой несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией). В особую категорию муниципальных образований Закон выделяет внутригородские муниципальные образования, создаваемые в городах федерального значения. Особенности территориальной основы имеют также закрытые административно-территориальные образования, обладающие статусом городского округа;⁹

3) двухуровневая территориальная  организация местного самоуправления  в границах муниципального района.

Если Федеральный закон 1995 г. допускал возможность двухуровневой  территориальной организации местного самоуправления (в границах, например, района, а также крупного города, имеющего районное деление), то Закон 2003 г. прямо предусматривает обязательность такой организации местного самоуправления в муниципальном районе, выделяя  при этом не только вопросы местного значения поселения, но и вопросы  местного значения межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района (ст. 2).¹⁰

Возможность двухуровневой  организации местного самоуправления в городах новый Закон уже не предусматривает;

4) участие население в  принятии решений по вопросам  преобразования муниципальных образований.

Этот принцип обеспечивается правом населения, во-первых, выступить  с инициативой преобразования муниципального образования и, во-вторых, выражать свое мнение по вопросу преобразования муниципального образования путем  голосования (в порядке, предусмотренном  для проведения местного референдума) либо на сходах граждан;

5) учет численности населения  при образовании сельского поселения.

Федеральный закон 1995 г. закрепил принцип: население городского, сельского  поселения независимо от его численности  не может быть лишено права на местное  самоуправление, допуская тем самым  возможность формирования небольших  по численности муниципальных образований. Закон 2003 г. иначе регулирует данный принцип, устанавливая критерий численности  населения для сельского поселения. В состав территории сельского поселения согласно данному Закону могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек).¹¹

Вместе с тем Закон  допускает, что в соответствии с  законом субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта и  доступности территории поселения  может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения  менее 1000 человек. На территориях с  низкой плотностью населения и в  труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не надеяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающем в соответствующем населенном пункте. В этом случае, органы местного самоуправления муниципального района осуществляют в данном населенном пункте все полномочия органов местного самоуправления поселения;

6) наделение субъектов  Федерации соответствующих муниципальных  образований статусом городского, сельского поселения, городского  округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает  требования и критерии, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации, решая вопросы образования и  преобразования муниципальных образований. До 1 марта 2005 г. они должны были наделить соответствующим статусом муниципальные  образования, сформированные на их территории. Вопрос о наделении статусом муниципального образования внутригородские территории городов федерального значения осуществляется в соответствии с уставами и законами указанных субъектов Федерации.

Закон 1995 г. относил установление порядка образования и преобразования муниципальных образований к  компетенции субъектов Федерации. Новый Закон 2003 г. подробно урегулировал этот порядок, следуя которому субъекты Федерации решают вопросы образования  и преобразования муниципальных  образований, наделения их соответствующим статусом.

2. Принципы, определяющие  порядок установления и изменения  границ муниципальных образований:¹²

1) территория субъекта  Федерации разграничивается между  поселениями. При этом Закон устанавливает, что:

а) территории с низкой плотностью сельского населения (межселенные  территории) могут не включаться в состав территорий поселений;

б) территории всех поселений, за исключением территорий городских  округов, а также возникающие  на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

2) установление границ  сельского поселения (в состав  которого входят два и более  населенных пункта), а также муниципального  района, как правило, с учетом  пешеходной (транспортной) доступности.

Этот принцип означает, что границы, как правило, должны устанавливаться с таким расчетом, чтобы жители соответствующего муниципального образования могли в течение  рабочего дня добраться до административного  центра своего муниципального образования  и обратно в населенный пункт, где они проживают (для муниципального района границы устанавливаются  с учетом транспортной доступности, а для соответствующего сельского  поселения - пешеходной доступности);

3) целостность территории муниципального образования.

Этот принцип предполагает, что:

а) территория населенного  пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

б) территория поселения  не может входить в состав территории другого поселения;

в) территория поселения  должна полностью входить в состав территории муниципального района. Это  обусловлено двухуровневой организацией местного самоуправления в муниципальном  районе. Что же касается городского округа, то его территория не может  входить в состав территории муниципального района: данные муниципальные образования  не объединены общей территорией;

4) учет мнения населения  при решении вопроса об установлении  и изменении границ муниципальных образований.

Согласно Конституции  РФ (ст. 131) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.¹³ Федеральный закон 2003 г., развивая данный принцип, предусматривает, что в одном случае изменение границ осуществляется с учетом мнения населения, а в другом - только с согласия населения (например, согласие населения требуется при изменении границ муниципального района, влекущем отнесение территорий отдельных населенных пунктов к территориям других муниципальных районов);

5) учет исторических, местных  традиций, необходимости создания  условий для решения соответствующих  вопросов местного значения, развития муниципального образования.

Этот принцип обусловлен прежде всего спецификой местного самоуправления как формы власти народа, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме того, при установлении и изменении границ должны учитываться и иные факторы: характер и объем отнесенных к ведению муниципального образования данного вида вопросов местного значения, план развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования и др.;

6) установление и изменение  границ муниципальных образований  законами субъектов Федерации.

Федеральный закон 1995 г. также  признавал за субъектами Федерации  право устанавливать и изменять границы муниципальных образований. Он тоже относил к их ведению регулирование  порядка установления и изменения  данных границ (ст. 13). Федеральный закон 2003 г. сам достаточно подробно регулирует этот прядок. Поэтому субъекты Федерации, устанавливая и изменяя границы  муниципальных образований, должны руководствоваться требованиями данным Федеральным законом.

3. Принципы, определяющие  состав территории муниципальных образований:¹⁴

1) обеспечение устойчивого  и комплексного развития территории  муниципального образования в  целях эффективного решения вопросов  местного значения, создания благоприятных  условий жизнедеятельности населения.

Реализация данного принципа обеспечивается следующими требованиями Закона:

а) в состав территории поселения  входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

б) в состав территории поселений  должны включаться не только земли  населенных пунктов, прилегающие к  ним земли общего пользования, но и рекреационные земли, земли, необходимые  для развития муниципального образования;

в) состав земель территории муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района делегированных государственных полномочий;

2) учет исторических и  иных местных традиций при  определении состава территории  муниципального образования, установлении его границ.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает  включение в состав территории поселения  исторически сложившихся земель населенных пунктов. В состав территории поселения должны также входить  земли традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

 

 

ГЛАВА 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГРАНИЦ И ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Установление и изменение границ муниципальных образований

 

Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных  образований. Он может быть составным  элементом процедуры государственной  регистрации уставов муниципальных  образований, поскольку последние  в собственных уставах описывают  свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации  устава муниципального образования  регистрирующий орган проверяет  законность и этого фрагмента  устава. Однако регистрирующий орган  не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры  регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более  на этом этапе сложно согласовать  интересы сопредельных муниципальных  образований в вопросе о территориальном  размежевании между ними. Поэтому  субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение  территории и границ муниципальных  образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части  населенной территории), упразднении  муниципальных образований, а также  при приобретении либо утрате ими  части ненаселенной территории. Идеальный  вариант - законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава.¹⁵

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальная территория - это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных  референдумов, собраний, сходов. Не все  земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных  земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных  образований. В то же время земли  муниципального образования могут  находиться и за пределами его  территории. Муниципальная территория - объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные  земли - объект гражданского и земельного права.¹⁶

Закрепление границ муниципальных  образований удобнее проводить  опорой на три основных правила:

1) в случае, если муниципальное  образование наделяется территорией,  совпадающей с территорией административно-территориальной  единицы (населенного пункта), его  граница определяется по границам  соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта);

2) в случае, если муниципальное  образование наделяется территорией,  совпадающей с территорией нескольких  административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница  определяется по несовпадающим  границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);

3) в случае, если муниципальное  образование наделяется территорией,  частично или полностью не  совпадающей с территорией административно-территориальных  единиц (населенных пунктов), его  граница определяется по границам  административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части  их совпадения, а также по границам  земельных участков, оформленных  в установленном законом порядке,  и естественным границам (линиям  рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).