Территориальная организация местного самоуправления

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6

1.1 Территориальное  устройство местного самоуправления  современной России 6

1.2 Принципы  территориальной организации местного  самоуправления 10

ГЛАВА 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГРАНИЦ И ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 19

2.1 Установление  и изменение границ муниципальных  образований 19

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 26

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы заключается в том, что анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики. Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование.

Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем  его реализации необходим не только для идентификации проводимого  реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать  решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а  также для осуществления дальнейшего  совершенствования территориальных  основ местного самоуправления. Решение  этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем  систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления. К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.

Коренное изменение территориальных  основ местного самоуправления в  России делает необходимым пересмотр  отдельных взглядов. Интерес к  проблемам, анализируемым в данном исследовании, в значительной степени  продиктован недостаточной, с точки  зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения проблем, возникших в  ходе реализации реформы территориальной  организации местного самоуправления.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом исследования является процесс территориального разделения органов местного самоуправления.

Целью данной работы является изучение территориальных основ местного самоуправления, выявление возникающих теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по их решению. Исходя из поставленной цели автор выделил следующие задачи:

• проанализировать территориальное устройство местного самоуправления современной России;
• изучить правовые основы территориальной организации местного самоуправления и проанализировать их реализацию;
• рассмотреть определение границ и территорий муниципальных образований.

Методологической основой  исследования является совокупность научных  способов, позволяющих осуществить  всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Территориальное устройство  местного самоуправления современной  России

 

В сфере территориальной  организации местного самоуправления следует также четче определиться с понятием муниципальное образование. Правовое определение его в настоящее  время отсутствует. Федеральным  законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ муниципальное  образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть  поселения, иная населенная территория, предусмотренная указанным Федеральным  законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.¹

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ муниципальное образование  определяет как городское или  сельское поселение, муниципальный  район, городской округ либо внутригородскую  территорию города федерального значения. Такое определение не раскрывает существенные признаки муниципального образования. Представляется, что «муниципальное образование» можно определить как  территорию, в границах которой населением самостоятельно осуществляется местное  самоуправление в пределах, установленных  Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, в  целях решения вопросов местного значения непосредственно и (или) через  выборные и иные органы местного самоуправления исходя из интересов населения.²

В то же время термин «муниципальное образование» не очень понятен большинству  граждан, а соответственно не воспринимаемый ими привнесен в российскую действительность без должных оснований. Никогда  раньше в России подобное понятие  в сфере местного самоуправления не употреблялось. В Конституции  РФ «муниципальное образование» как  юридическая категория не применяется. В Европейской хартии местного самоуправления слово «муниципальный» и образованные на его основе слова и словосочетания совсем не используются. В Европе территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, называются коммунами либо общинами. Многие граждане не без оснований не понимают, зачем  потребовалось в нашей стране, опять же без учета национальных традиций и без общенародного  обсуждения, территории, в границах которых осуществляется местное  самоуправление, именовать малопонятным термином «муниципальное образование», а не земствами либо коммунами или общинами.

Муниципальные образования  поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов  находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных  предпочтений граждан и других аналогичных  обстоятельств, которые не оказывают  какого-либо влияния на правовое положение  данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация  муниципальных образований в  зависимости от их публично-правового  статуса, которая, напротив, обусловливает  дифференциацию предметов ведения  муниципальных образований, а также  структуры, полномочий и функций  соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские  округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения.³

Следует заметить, что в  основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения  с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти. Однако в законодательных дефинициях эти  критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного  толкования соответствующих правовых норм.

Существование внутригородских  территорий городов федерального значения обусловлено спецификой отечественного федеративного устройства, при котором  города Москва и Санкт-Петербург  являются не муниципальными образованиями, а субъектами Федерации.

Понятие городского округа отождествляется в Законе 2003 г. с  городским поселением, что представляется не совсем точным. Строго говоря, особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как  раз и отличаются тем, что в  их состав не входят.⁴ Более логичным, на наш взгляд, было бы определение городских округов как населенных пунктов, не входящих в состав муниципальных районов и, следовательно, не имеющих с ними общей территории, конкурирующей компетенции и нуждающихся в разграничении объектов собственности и бюджетных доходов. Теоретически допустим и такой подход, при котором территория городского округа не обусловливается границами населенного пункта и может охватывать определенную его часть (к слову, это в большей мере соответствует наименованию «городской округ»).

Наделение территориальных  образований статусом городского округа находится в ведении субъектов  Федерации, поэтому региональные органы власти свободны в выборе разнообразных  схем их организации. Весьма распространенным в отечественной практике оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или автономно-окружного значения, причем не только столицы республик и административные центры других субъектов Федерации, но и некоторые иные (как правило, сравнительно населенные) города. Указанная тенденция привлекательна тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку они не подпадают под их юрисдикцию.⁵

Для того чтобы уяснить  сущность понятий муниципального района, городского и сельского поселения, необходимо видеть их логическую взаимосвязь, обусловленную муниципальным территориальным  устройством субъектов Федерации. Такое деление наблюдалось и  в дореволюционный период (прообраз муниципального района - уезд, сельского  поселения - волость), и в советский  период отечественной истории (примечательно, что муниципальные районы так  и назывались районами, но без прилагательного  «муниципальные», а сельские поселения  именовались «сельсоветами», что  приводило к путанице, поскольку  территориальные образования нельзя отождествлять с органами власти).

Унифицированный подход к  территориальной организации муниципальных  районов - одна из крупных новелл Закона 2003 г. в его последней редакции. В течение определенного времени  после конституционной реформы 1993 г. считалось, что подобные вопросы  находятся в ведении субъектов  Федерации и могут ими решаться самостоятельно на основе исторических, культурных и иных традиций с учетом мнения населения. В одних субъектах  Федерации (например, в Удмуртской Республике) посчитали целесообразным закрепить  статус муниципальных образований  лишь за поселенческим уровнем, придав сельским районам статус административно-территориальной  единицы. Другие регионы (например, Ленинградская область) предпочли обратный подход, согласно которому именно сельские районы представляют собой самоуправленческие единицы. Не было исключением и сохранение традиционной «советской» двухуровневой модели, при которой муниципальные образования имели общую территорию, а законы субъектов Федерации должны были разграничивать между ними предметы ведения, объекты собственности и доходы местных бюджетов.

1.2 Принципы территориальной организации местного самоуправления

 

Принципы территориальной  организации местного самоуправления - это законодательно установленные  положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок  образования и преобразования муниципальных  образований, состав территории муниципальных  образований, а также порядок  установления и изменения их границ.⁶

Данные требования основываются на конституционных положениях, нормах Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в Федеральном законе. Необходимо отметить, что Федеральный  закон 1995 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес в  свое время установление порядка  образования, преобразования муниципальных  образований, установления и изменения  их границ в основном к компетенции  субъектов Федерации. Сегодня принципы территориальной организации местного самоуправления, по сути, в полном объеме определяются на федеральном уровне.

К ним относятся принципы, определяющие: во-первых, порядок образования  и преобразования муниципальных  образований; во-вторых, порядок установления и изменения границ муниципальных  образований; в-третьих, состав территории муниципальных образований.

1. Принципы, определяющие  порядок образования и преобразования муниципальных образований:⁷

1) местное самоуправление  осуществляется на всей территории  Российской Федерации в городских,  сельских поселениях, муниципальных  районах, городских округах и  на внутригородских территориях городов федерального значения.

Новеллой в правовом закреплении  данного принципа территориальной  организации местного самоуправления является то, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень видов муниципальных образований, которые могут создаваться в  субъектах Федерации, определяя  их территориальную основу и статус. Кроме того, Закон предусматривает, что территория субъекта Федерации  должна быть разграничена между городскими и сельскими поселениями (муниципальными образованиями). Исключение могут составлять территории с низкой плотностью населения, которые могут не включаться в  состав территорий поселений (ст. 11.).⁸

 Федеральный закон  2003 г. не содержит такого положения,  хотя признает, во-первых, особенности  организации местного самоуправления  в закрытых административно-территориальных  образованиях, на приграничных территориях  и т.д. (гл. 11) и, во-вторых, устанавливает,  в каких случаях допускается  временное осуществление органами  государственной власти отдельных  полномочий органов местного самоуправления (ст. 75);