Автор работы: Пользователь скрыл имя, 14 Марта 2014 в 13:28, контрольная работа
Именно с 1993 г. местное самоуправление в нашей стране строится исходя из трех базовых принципов: решение населением вопросов местного значения, осуществление прав собственника муниципального имущества и формирование финансовой основы - все это должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно в правовых рамках, установленных законодательством. Кроме этого, в Конституции было отдельно подчеркнуто, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти.
Вместе с тем многими исследователями отмечается, что без четкого законодательного решения финансово-имущественных вопросов реализация органом власти своих полномочий практически невозможна. Так, по мнению Е.М. Андреевой, аксиомой является тот факт, что любой принцип до тех пор останется лишь «голым» принципом, пока он не будет подкреплен экономическим содержанием. Поэтому очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны на деле только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности. Такими экономическими гарантиями в общей теории местного самоуправления признаны закрепленные в Законе источники поступления денежных средств (муниципальные налоги и сборы), а также наличие муниципальной собственности и права органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования11. Эти идеи высказаны достаточно давно, однако и до наших дней положение принципиально не меняется.
Проблемам имущественных правоотношений был посвящен очередной круглый стол, проведенный 18 марта 2008 г. совместно Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и Комитетом Государственной Думы по собственности. Его участники отмечали, что согласно принципу целевого назначения муниципального имущества, определенному Федеральным законом № 131-ФЗ, в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований. При этом нормы Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают, что органы местного самоуправления до 1 января 2009 г. должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г., не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако в настоящее время у органов местного самоуправления возникают проблемы в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться у них в собственности в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, в муниципальных образованиях возникают трудности относительно формирования пообъектного состава муниципальной собственности в связи со сложностью решения вопросов о правомерности включения в него отдельных объектов собственности.
В Федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, и некоторых других.
Участники круглого стола говорили о целесообразности изучения вопроса о дополнении перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в том числе с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, указанной в Определении от 2 ноября 2006 г. № 540-О. В то же время принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе всестороннего и системного подхода12.
Кроме этого, участниками круглого стола был поставлен вопрос о целесообразности продления сроков приватизации или отчуждения непрофильного муниципального имущества, так как органам местного самоуправления достаточно проблематично завершить процесс разграничения муниципальной собственности до 1 января 2009 г., что вполне справедливо и отмечалось в многочисленных просьбах большинства муниципалитетов поселенческого уровня, обобщенных в процессе подготовки данного круглого стола. Добавим от себя, что за прошедшее после этого мероприятия время ситуация в целом мало изменилась.
Серьезную проблему представляет собой и то, что в имущественных правоотношениях органы местного самоуправления выступают как юридические лица в форме учреждений (ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ) в отличие от государственных органов, которые хотя и обладают правами юридического лица, но сохраняют статус органа власти - публично-правового образования, созданного для осуществления государственных функций.
Указанная статья Федерального закона № 131-ФЗ противоречит нормам Гражданского кодекса РФ, регулирующим статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. По мнению О.Л. Савранской, проблема заключается в принципиальном противоречии между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в Гражданском кодексе РФ и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Введенный Федеральным законом № 131-ФЗ статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает цели деятельности органов местного самоуправления и гражданскую правоспособность последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг13.
------------------------------
Федеральный закон № 131-ФЗ не определяет муниципальное образование как субъект правоотношений, от имени которого действовали бы органы местного самоуправления, как это заложено в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальное образование представляет собой всего лишь территориальную единицу, а не общественно-политическую структуру, созданную по территориальному принципу, в свою очередь, органы местного самоуправления не наделены по Федеральному закону № 131-ФЗ представительскими функциями. В результате в Федеральном законе № 131-ФЗ происходит смешение понятий «муниципальное образование» и «органы местного самоуправления» и подмена субъекта прав местного самоуправления. В данном случае органы местного самоуправления обозначены как хозяйствующие субъекты, а не органы одного из уровней публичной власти.
Имея статус юридических лиц в форме учреждений, органы местного самоуправления не отвечают по обязательствам муниципального образования, а муниципальные образования не отвечают по обязательствам органов местного самоуправления, за исключением субсидиарной ответственности средствами местного бюджета. В результате получается, что единая цель создания того или иного муниципального образования отсутствует, что каждый орган местного самоуправления действует в соответствии с какими-то своими целями, отличными от целей муниципального образования и целей других органов местного самоуправления. Такая ситуация как минимум не способствует повышению качества предоставления муниципальных услуг населению.
О.Л. Савранская справедливо отмечает, что органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени муниципального образования, а муниципальное имущество должно приобретаться, использоваться и отчуждаться для обеспечения местного самоуправления, а не его органов. Органы местного самоуправления должны нести ответственность перед муниципальным образованием, в свою очередь, муниципальное образование должно отвечать за деятельность своих органов перед населением.
Что касается финансирования осуществления полномочий местного самоуправления, напомним: Президент Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» указывал, что не всегда органами государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетным кодексом РФ принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями. С трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую из бюджетов субъектов Российской Федерации. Устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий. До настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. Президент отмечал: пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах финансовые решения. Сложившаяся практика финансирования из федерального бюджета объектов региональной и муниципальной собственности приводит к распылению бюджетных средств и размыванию ответственности за развитие региональной инфраструктуры14.
Нельзя сказать, что положение на сегодняшний день существенно изменилось. Очевидно, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, явно недостаточен. Два местных налога: земельный и налог на имущество физических лиц - пока не стали определяющими в местных бюджетах. Доля поступлений от этих налогов в общих доходах местных бюджетов незначительна. Местные налоговые платежи не могут в достаточной мере обеспечить хотя бы основную часть необходимых расходов. Наиболее существенными среди всех налоговых доходов местных бюджетов являются лишь отчисления от налога на доходы физических лиц, но их минимальный размер, установленный ч. 3 ст. 58 Бюджетного кодекса РФ и равный 10%, явно недостаточен, его необходимо увеличить не менее чем в три-четыре раза, учитывая, что реализация расширившегося в последние несколько лет перечня вопросов местного значения повлекла увеличение расходов местных бюджетов на их осуществление, что, в свою очередь, усугубило проблему несбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничило возможности органов местного самоуправления эффективно решать другие вопросы местного значения.
Кроме этого, на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных местным сообществам государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения, в первую очередь по причине отсутствия единых критериев определения размера предоставляемой местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которыми должны стать минимальные социальные стандарты. Необходимость принятия единых государственных минимальных социальных стандартов ранее была предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации, а сейчас решение этого вопроса передано на уровень субъекта РФ. В итоге появляется такое последствие, как неравное положение муниципальных образований с различными финансовыми возможностями.
В данной связи теряет свой смысл Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»15, так как критерии оценки, заложенные в данном Указе, не могут быть одинаково применены ко всем без исключения городским округам и муниципальным районам.
Эта ситуация усугубляется еще и тем, что в настоящий момент, исходя из буквального понимания законодательства, закрепляющего объем полномочий государственного и муниципального уровней публичной власти, можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации могут большую часть своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях.
Собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения определены п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В п. 6 той же статьи перечислены те полномочия, которые на местный уровень не могут быть переданы. Полномочия по остальным вопросам, указанным в п. 2 ст. 26.3, а их более пятидесяти, могут передаваться законами субъектов РФ органам местного самоуправления. Естественно, все полномочия этой группы не могут быть переданы на местный уровень, хотя Закон это и позволяет, на практике передаются лишь отдельные из них. Здесь возникает проблема, вызванная отсутствием закрепленного в Законе единого принципа, на основе которого одни полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, а другие нет.
Помимо финансовых требуют решения и вопросы четкого определения муниципального имущества. Пока не в полной мере были обеспечены нормативно-правовые предпосылки формирования муниципального имущественного комплекса. Так, в установленные сроки Правительство Российской Федерации не определило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований, не принят федеральный закон об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также о порядке учета муниципального имущества.
Таким образом, несмотря на проведение достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, целый ряд ключевых проблем остается нерешенным. По «странному» совпадению самые значимые из них относятся к базовым составляющим любой власти, в том числе и муниципальной, а именно: «компетенция», «имущество» и «финансы».
Информация о работе Становление местного самоуправления в РФ