Система публичного управления

Роль  центра становится качественно иной, по сравнению с другими типами. Во внутренних отношениях его функции  сводятся почти исключительно к  роли арбитра и к праву вмешиваться  в чрезвычайных ситуациях. Кроме  того, центр гарантирует соблюдение общих принципов, реализацию которых  полностью поручает другим субъектам  публичного управления. Однако и здесь  он не является монополистом, поскольку  эти функции, наряду с координационными, могут осуществляться специализированными  не-центральными органами, в том числе - объединяющими “сепаратно” лишь некоторых субъектов публичного управления или некоторые территории. Кроме того, усиливается взаимодействие различных групп граждан и органов публичного управления через абсолютизацию выборности, расширенное использование прямой демократии, различных форм согласования и предварительной ратификации решений. Во внешних же отношениях центр остается полновластным распорядителем, решая вопросы войны и мира, управляя армией, участвуя от имени системы и населения в международных отношениях и т.д. Сегодня, по-видимому, к этому типу стремятся США или даже Северная Америка в целом, и Европейский Союз. Есть вероятность складывания подобных систем и в других регионах.

Однако  возможность существования такого типа остается неопределенной. На практике это связано с тем, что даже в рамках названных примеров перечисленные  нами характерные черты лишь наметились, не доминируя пока над признаками других типов. В теории же сложность  становления составных систем связана  с двумя факторами. Во-первых, подобное образование может устойчиво  существовать лишь при условии существенных, даже кардинальных отличий данной системы  от соседних, формирующих внешнюю среду. Причем речь идет не только об управленческих или политических, но и о социально-экономических и культурных основаниях: в противном случае, сохранить единство системы при столь значительном внутреннем разнообразии можно только силой. Во-вторых, неясно, смогут ли разнородные децентрализованные субъекты публичного управления противостоять централизаторским претензиям обладающего значительными ресурсами центра. Сегодня логика развития государственного управления в США и в Европейском Союзе говорит о непрерывном усилении централизации. В пределе это может привести к сближению обеих систем с существующими централизованными типами, будь то государство-нация, тоталитарное государство или империя. С такой тенденцией связана и другая проблема: как государства-нации формировались во многом благодаря колониализму, в метрополиях колониальных империй, так политические образования нового типа связаны с неоколониализмом и с экономической экспансией, заменившей экспансию военную.

Один  из прагматических аспектов изучения типов политико-управленческих систем - возможность прогнозировать результаты тех или иных глобальных изменений, связанные с особенностями данного типа. Такие процессы как децентрализация или централизация, установление принципа господства права, изменение структуры иерархических связей или способа взаимодействия органов публичного управления с обществом ведут к разным последствиям в разных типах систем, - независимо от того, происходят эти процессы вынужденно, под внешним давлением, или инициированы реформаторами внутри системы.

Децентрализация в государстве-нации ведет к  ускоренному развитию гражданского общества и к усложнению механизмов его взаимодействия с государством. Для центра, как ни парадоксально, децентрализация не является серьезным  уроном, поскольку лишь дополняет  уже существующую внутреннюю дифференцированность. В пределе и при наличии соответствующих характеристик внешней среды, максимальная децентрализация может привести к образованию фрагментированной системы, либо к интеграции распадающегося государства-нации в более крупную систему публичного управления. Увеличение роли права в функционировании публичного управления также опирается на сущностные черты данного типа систем и, как правило, повышает его функциональность: государство остается основным, если не единственным автором правовых норм. Подобные результаты обеспечиваются перечисленными выше фундаментальными характеристиками государства-нации.

Децентрализация в империи ведет к ее моментальному  распаду на множество самостоятельных  образований (которые, в свою очередь, также могут дробиться). Единственное, что сдерживает процессы распада  в империи - централизованное принуждение, в том числе военно-полицейское; его ослабление делает империю нежизнеспособной. Усиление роли правовых регуляторов  деятельности (при сохранении централизации) оказывается чрезвычайно сложным, ввиду несводимости местных, а порой  и сословных норм к имперским. При достаточной настойчивости имперского центра может сформироваться фиктивная правовая система: если степень легализации деятельности собственно имперских органов может оказаться достаточно велика, то в этно-культурных провинциях и в привилегированных социальных стратах продолжает действовать традиционное сознание и традиционные нормы, в обход официальных правовых установлений. Выход может быть найден лишь в трансформации населения империи в нацию, что возможно лишь частично.

В патримониальной  системе децентрализация ведет  к раздробленности, в пределе - к  формированию множества мелких самостоятельных  образований, зачастую конфликтующих  друг с другом. Попытки создать  единую правовую систему в патримониальном  обществе могут увенчаться успехом  лишь при его трансформации в  государство-нацию (т.е., при наличии  условий и проведении соответствующих  преобразований), либо при формировании империи - с учетом тех ограничений, о которых шла речь выше. В обоих  случаях обязательным этапом является централизация. Более того: в рамках патримониальной системы невозможна глубокая внутренняя дифференциация государственного аппарата, поскольку несогласованность  действий должностных лиц - собственников  полномочий и ограниченность ресурсов являются сдерживающими факторами. С другой стороны, отделение публичного управления от экономики оказывается  невозможным, поскольку подрывает  механизм обеспечения ресурсами  собственников / управляющих. Здесь  опять же условием успешной дифференциации является превращение в национальное государство либо в империю (с  учетом невозможности разделения государственно-управленческих, военных и религиозных функций).

В рамках фрагментированной системы централизация  возможна лишь при наличии особых условий. Дело в том, что сам факт существования фрагментированной  системы означает высокий уровень  самодостаточности составляющих ее образований. Потребность в существовании  постоянного центра и его усилении возникает лишь при кардинальных изменениях во внешней среде (внешняя агрессия, природно-климатические изменения, разрушающие экономическую самодостаточность мелких хозяйств и т.д.). Возможность возникновения центра связана с нарушением баланса ресурсов в отношениях между составляющими систему образованиями в пользу одного или нескольких из них. Однако исторические примеры говорят о том, что фрагментированная система почти никогда не успевает стать достаточно централизованной в случае внешней агрессии: как правило, кризис завершается подчинением данной территории более централизованному соседу.

Наконец, гипотетически формирующиеся составные  системы возникают за счет децентрализации, усиления роли права и интеграции в более крупные территории преимущественно  национально-государственных систем. Это происходит на основе серьезных  трансформаций в экономике и  социальной жизни.

Функциями системы публичного управления и  ее отдельных элементов являются такие виды деятельности, без которых  невозможно существование более  общей системы - данного социума. С другой стороны, некоторые элементы выполняют функции, связанные с  самосохранением системы публичного управления как таковой. Таким образом, можно говорить о существовании  двух групп функций: общие или  внешние, направленные на общество, и  внутренние или частные, направленные на саму анализируемую систему. Для  выявления функций и той, и  другой группы необходимо применить  к деятельности публичной власти два критерия:

1) необходимость  той или иной деятельности  для существования системы

2) необходимость  существования публичной власти  в целом или отдельных ее  форм для осуществления этой  деятельности.

Внешние функции являются основополагающими, первичными и их следует рассмотреть  в первую очередь. Речь в данном случае идет о достаточно общей и классической проблеме: в чем необходимость  существования публичной власти вообще и ее государственных форм в частности? Разнообразие существующих классификаций и типологий может  быть сведено к некоторым базовым, наиболее постоянным функциям:

охранительная функция. Государственно-управленческая деятельность направлена на сохранение данного общества в его целостности. Охранительные действия могут относиться к обеспечению неприкосновенности общества со стороны других обществ и государственных образований (внешняя безопасность), к охране большинства от меньшинства (охрана общественного порядка, антимонопольные меры), к охране меньшинства от большинства (защита интересов правящих элит, охрана прав этнических, социальных, расовых и иных меньшинств), к охране общества от опасных природных или техногенных воздействий и т.д. Эта функция может быть реализована и по отношению к отдельным социальным установлениям и институтам (политические и иные права, собственность и пр.), переходя в охрану отдельных объектов или лиц (подробнее см. раздел о регальных отраслях управления);

процедурно-правовая функция. Публичная власть разрабатывает, устанавливает (санкционирует) правовые нормы, формирует целую систему органов и установлений, связанных с функционированием права. Правовые нормы могут активно создаваться, “изобретаться” властью, либо являться результатом одобрения, кодификации существующих обычно-правовых установлений, - в любом случае, именно государственные органы обеспечивают функционирование правовой системы;

распределительная функция. Распределению могут подлежать  как материальные блага, так и  права, обязанности, полномочия, услуги и пр. Критерии и масштабы распределительной  деятельности могут варьироваться  бесконечно, но ни одно общество не обходилось без нее - и без решающей роли публичной власти в организации распределения и контроля за ним;

организационно-производственная функция. Органы публичной власти, государство  как особый субъект деятельности активно участвуют в производстве материальных благ и услуг. Прежде всего это касается тех видов производства, которые нерентабельны или непосильны для негосударственных субъектов экономической деятельности (см. также раздел о естественных монополиях);

программирующая (ориентирующая) функция. Не всякая система  публичного управления сознательно  осуществляет программирование и направление  общественного развития, однако в  современном мире эта функция  присутствует повсеместно за счет рутинизации реформаторской деятельности и социально-технического прогресса. В рамках такого программирования государство и местные власти используют как “индикативные”, косвенные и рекомендательные меры, так и “директивные”, обязательные воздействия (подробнее см. раздел, посвященный государственной политике).

“Внешние” функции публичного управления могут  осуществляться, теоретически, и без  формирования специальной институционализированной системы. Однако, как отмечали, сетуя, еще авторы эпохи Просвещения, первобытное самоуправление, обходящееся без специализации управленческой деятельности, возможно лишь в очень небольших группах, на незначительных территориях. Характерные для современных обществ географические и демографические черты предполагают обязательное формирование специализированной системы для выполнения этих взаимосвязанных функций. Их осуществление происходит в разных сферах общественной жизни; в этом смысле речь идет о “сквозных” функциях, присутствующих повсеместно.

В свою очередь, в рамках каждой такой глобальной функции можно выделить классические функции управления: планирование/ прогнозирование, организация и  координация, учет и контроль. Государства  тоталитарного и некоторых сходных  типов стремятся распространить эти функции на общество в целом, выдавая их за функции государства  по отношению к обществу: планирование общественного развития в целом, организация и координация общественной жизни и т.д.

Многие  социально значимые виды деятельности не входят непосредственно в “миссию” государства (например, воспроизводство  населения, распространение информации и т.д.). Однако, государство вторгается в эти сферы, если они оказываются связаны с базовыми функциями публичной власти: так, государство может активно проводить демографическую политику, когда речь заходит о сохранении социума (демографический спад, угрожающий сущестованию общества), когда те или иные демографические характеристики необходимы для реализации глобального проекта, для создания общества по образцу, смоделированному государством, и т.д. Таким образом, наряду с собственными, максимально общими функциями, публичная власть может в рамках конкретной ситуации, конкретного режима, осуществлять и другие социально значимые функции. Здесь все определяется типом данной системы публичного управления: тоталитарное государство берет на себя все общественно значимые функции, тогда как государство либеральное (неважно, демократический или авторитарный режим существует в этом государстве) стремится освободиться от всех функций, от каких только может.