2. Муниципальная
собственность: проблемы формирования
и управления
Имущество, находящееся
в собственности муниципальных образований,
является одним из наиболее важных элементов
экономической основы местного самоуправления.
Согласно ст. 8, 130, 132 Конституции РФ муниципальная
собственность в РФ признается и защищается
наравне с государственной и иными формами
собственности. Вместе с тем изменения
федерального законодательства в рамках
муниципальной реформы привели на практике
к определенному ограничению свободы
органов местного самоуправления по владению,
пользованию и распоряжению муниципальным
имуществом.
Анализ принятых за
последние годы нормотворческих документов
свидетельствует о наличии у федерального
законодателя базового представления
о муниципалитете как неэффективном собственнике
(по сравнению с частным бизнесом), управляющем,
в то же время, в масштабе страны значительными
объемами собственности. Возможное решение
проблемы федеральный законодатель увидел
в необходимости установления соответствия
муниципальной собственности публичным
задачам, закрепленным за муниципальными
образованиями.
В качестве инструмента
реализации идеологии жестко целевого
характера муниципального имущества в
ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131
- ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
(далее - Закон N 131-ФЗ) предпринята попытка
использовать модель «закрытых списков»,
в соответствии с которой в муниципальной
собственности может находиться исключительно:
имущество, предназначенное
для решения установленных законодательством
о местном самоуправлении вопросов местного
значения;
имущество, предназначенное
для осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных местным органам,
в случаях, установленных
федеральными законами и законами субъектов
РФ;
имущество, предназначенное
для обеспечения деятельности органов
местного самоуправления, их должностных
лиц, муниципальных служащих, работников
муниципальных предприятий и учреждений.
В случаях возникновения
у муниципальных образований права собственности
на имущество, которое не может входить
в состав имущества муниципального образования,
такое имущество подлежит перепрофилированию
(изменению целевого назначения имущества)
либо отчуждению. Предельный срок отчуждения
01.01.2012 (подп. 4, п. 8, ст. 85 Закона N 131-ФЗ).
Особенности возникновения,
осуществления и прекращения права муниципальной
собственности, а также порядок учета
имущества устанавливаются федеральным
законодательством. Специального закона
в связи с этим не принято. Однако часть
правоотношений относительно передаваемого
имущества урегулирована - п. 11, ст. 154 Федерального
закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений
в законодательные акты Российской Федерации
и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации
в связи с принятием Федеральных законов
«О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»
и «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
(далее - Закон N 122-ФЗ). Установлено, что
основанием возникновения права муниципального
образования на передаваемое РФ и субъектом
Федерации имущество является соответственно
решение Правительства РФ и исполнительного
органа государственной власти субъекта
РФ. Те же решения (только в этом случае
речь идет не о передаче, а о приеме имущества)
являются основанием и для прекращения
права муниципального образования на
передаваемое РФ и субъекту РФ имущество.
По мнению автора, прямая
хозяйственная деятельность органов местного
самоуправления, безусловно, должна быть
ограничена, а в реально конкурентных
сферах практически прекращена. Вместе
с тем было бы корректнее законодательно
признать, что предметом регулирования
может быть только ограничение на отдельные
виды хозяйственной деятельности органов
местного самоуправления, но не на состав
имущества. Стимулирование освобождения
муниципалитетов от приносящей доход,
но непрофильной собственности, ослабляет
и без того неадекватную объему полномочий
экономическую основу местного самоуправления,
а в перспективе ограничивает возможности
муниципальных образований по наращиванию
неналоговых доходов, которые в конечном
итоге идут на решение вопросов местного
значения.
Рассмотрим динамику
и структуру неналоговых доходов муниципальных
образований РФ в 2006-2008 гг. По данным Минфина
России, фактические поступления неналоговых
доходов (в том числе доходы от предпринимательской
и иной приносящей доход деятельности
учреждений) в 2008 г. составили 278,6 млрд
руб., что превышает уровень 2006 г. на 107,3
млрд руб. - 62,6%
Основной объем неналоговых
доходов поступил в бюджеты городских
округов (в 2008 г. - 68,3%, в 2007 г. - 69,5 %, в 2006 г.
- 64,8 %). Доля неналоговых доходов муниципальных
районов в 2008 г. составила 24,2%, в 2007 г. - 25,2%,
в 2006 г. - 29,0%, а поселений - лишь 7,5%, 5,3%, 6,2%
соответственно. С результатами мониторинга
местных бюджетов РФ за 2006-2008 гг. можно
познакомиться на сайте Минфина России
www. minfin.ru.
В структуре неналоговых доходов
в 2008 г. 46,4 % составили доходы от использования
имущества, находящегося в муниципальной
собственности. Это на 52,1 млрд руб., или
на 67,8 % превышает уровень 2006 г. При этом
львиная доля доходов приходится на городские
округа - 69,8%. Доля данного вида дохода
в муниципальных районах составляет 20,9
%, в поселениях - 9,3 %.Следует отметить,
что за 2006-2008 гг. доходы местных бюджетов
от продажи материальных и нематериальных
активов выросли в 2,2 раза. Это обусловлено
тем, что муниципалитеты в срочном порядке
избавлялись от непрофильных активов.
Приватизированные
объекты в определенной мере приносят
доход в бюджет, в частности, в виде налогов,
однако эти поступления значительно меньше
тех, которые могли бы получить муниципалитеты,
если бы эти объекты остались в муниципальной
собственности. Иными словами, для органов
местного самоуправления приватизация
стала своеобразной формой обмена долгосрочного
источника доходов на краткосрочный. Безусловно,
этот обмен позволил муниципалитетам
решить ряд текущих вопросов, но лишил
их стабильного канала поступлений в муниципальную
казну.
Процесс приватизации
наложил существенный отпечаток на структуру
муниципальной собственности. Он исключил
из ее состава многие доходообразующие
объекты и тем самым вошел в определенное
противоречие с потребностями органов
местного самоуправления.
По мнению автора, если
государство фактически стимулирует приватизацию
муниципального имущества, то необходимо
искать механизмы компенсаций от потери
данного вида источника. Доходы от предпринимательской
и иной приносящей доход деятельности,
осуществляемой бюджетными учреждениями,
не могут в полной мере компенсировать
выпадающие доходы. При этом тенденция
перевода большинства бюджетных учреждений
в статус автономных не позволяет прогнозировать
увеличение доходов отданного источника.
Однако вернемся к
проблемам, которые возникли у муниципальных
образований в ходе проведения муниципальной
реформы. Итак, в процессе регулирования
муниципальной собственности выявились
как минимум две проблемы:
* жесткая привязка
перечня имущества к перечню
вопросов местного значения муниципальных
образований (ст. 14-16, 50 Закон N 131-ФЗ),
* императивность
нормативно-правовых требований (ст.
154 Закона N 122-ФЗ) по безвозмездной
передаче имущества муниципальных
образований в государственную
собственность и наделению муниципального
образования государственным имуществом.
Проанализируем данные положения
с точки зрения соответствия
потребностям развития местного
самоуправления. Привязка перечня
имущества к перечню вопросов
местного значения имеет для
муниципалитетов определенные негативные
последствия. Так, например, сужаются
возможности развития социальных
услуг на уровне муниципальных
образований, так как жесткая
привязка перечня имущества к
перечню вопросов местного значения
становится барьером для социально-экономического
развития муниципальных образований.
Особенно это заметно в условиях
перераспределения полномочий. Если
ранее муниципальные образования
могли перепрофилировать свое
имущество, гибко реагировать на
потребности населения в той
или иной услуге, то в формате
новых институциональных норм
гибкость перепрофилирования имущества
пропадает.
Например, проблема
обеспечения предприятий малого и среднего
бизнеса зданиями и помещениями может
быть решена путем создания в этих целях
фонда муниципального имущества, высвобождаемого
в результате перепрофилирования объектов
собственности. По мнению автора, этот
вопрос требует проработки и законодательного
урегулирования, как и ряд других вопросов
имущественных отношений в муниципальных
образованиях.
Далее, в некоторых
регионах (Пермский край, Калужская область
и др.) имущество передается поселениям
только в безвозмездное пользование. Это
значит, что в данных поселениях невозможны
действия по владению муниципальной собственностью,
созданию муниципальных предприятий и
учреждений, финансированию муниципальных
учреждений, формированию и размещению
муниципального заказа на этих территориях
(по данным Института экономики города.
См. www. urbaneconomics.ru). Собственность муниципальных
образований, даже городских округов,
которые не меняли своего статуса на протяжении
длительного времени, зарегистрирована
не полностью.
Перераспределение
собственности осуществляется не в пользу
муниципальных образований, прежде всего
это относится к городским округам и поселениям.
При этом обозначился некоторый перекос
в объеме и качестве передаваемого имущества
от муниципальных образований РФ к субъекту
Федерации и наоборот. Так, например, муниципальные
образования передают в государственную
собственность (в соответствии с разграничением
полномочий) учреждения социальной защиты
и социального обслуживания, здравоохранения
(специализированная медицинская помощь,
станции переливания крови и т.д.), профессионального
образования, культуры (театрально-зрелищные,
спорткомплексы олимпийского резерва
и международного класса), имущество ЗАГСов,
почтовых отделений, отделений паспортно-визовой
службы, военкоматы, службы экологического
контроля, санэпиднадзора и др. В основном,
занимаемые данными структурами помещения
находятся в удовлетворительном состоянии.
В свою очередь, РФ
и субъекты Федерации передают на уровень
местного самоуправления имущество, находящееся
в аварийном состоянии (аварийное жилье,
предприятия быта, канализационные коллекторы,
водоводы и т.п.) со всем грузом кредиторских
обязательств и штрафных предписаний.
Но объем даже такого передаваемого федерального
и регионального имущества значительно
меньше, чем тот, с которым расстаются
муниципальные образования. При этом на
территории муниципальных образований
остается еще значительное число объектов
государственной собственности, используемых
не по прямому назначению (брошенное или
сдаваемое в аренду имущество).
Такая же ситуация
складывается при разграничении имущества
муниципальных районов и поселений. Так,
муниципальные районы прежде всего передают
на уровень поселений имущество, требующее
затрат. Имущество, приносящее доход, оставляют
за собой, например, рынки. По мнению автора,
в результате подобного перераспределения
имущества возможность решения социальных
и экономических проблем большинства
муниципалитетов сокращается.
Другим примером сужения
возможностей развития услуг на муниципальном
уровне являются положения, которые, с
одной стороны, разрешают органам местного
самоуправления брать на себя дополнительные
полномочия по решению иных вопросов (не
отнесенных к компетенции органов местного
самоуправления других муниципальных
образований или органов государственной
власти), а с другой стороны, эти полномочия
они могут брать только при наличии собственных
материальных и финансовых ресурсов. Таким
образом, возникает замкнутый круг: иметь
материальные ресурсы без полномочий
нельзя, исполнять полномочия без ресурсов
- тоже нельзя.
На практике встречаются
сложности с определением состава имущества
по объектам, которые могут находиться
в муниципальной собственности. Закрытый
перечень имущества не позволяет четко
определить, есть ли право у муниципальных
образований иметь какое-либо имущество
по вопросам своего ведения, которое законодательством
закреплено за ними с формулировкой «создание
условий...» для осуществления той или
иной деятельности.
В ряде случаев при
перечислении муниципального имущества,
требующегося для решения вопросов с формулировкой
«создание условий...», например, «создание
условий для организации досуга и обеспечения
жителей поселения услугами организаций
культуры», «обеспечение условий для развития
на территории поселения массовой физической
культуры и спорта» закрепляется какое-то
имущество. В этом случае позволяется
иметь имущество, предназначенное для
организации досуга и обеспечения жителей
поселения услугами организаций культуры,
а также имущество, предназначенное для
развития физкультуры и спорта (п. 10, ст.
50 Закона N 131-ФЗ).
В других случаях это
имущество не закрепляется, например,
по полномочию «создание условий для обеспечения
жителей поселения услугами связи, общественного
питания, торговли и бытового обслуживания».
Нормы о муниципальном имуществе не указывают
на какое-либо имущество, необходимое
для реализации данного полномочия.
Процесс формирования
муниципальной собственности выявил также
следующие проблемы:
на федеральном уровне
определены лишь некоторые процедуры
разграничения собственности, но отсутствует
порядок, содержащий критерии разграничения
(например, выявление круга пользователей
спорным объектом имущества);
объекты публичного
имущества (федерального, регионального,
муниципального) не имеют технических
паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие
право собственности или иное вещное право,
а для создания подобной документации
требуются финансовые средства;
порядок регистрации
права публичного имущества продолжает
оставаться сложным;
у муниципалитетов
возникла проблема содержания бесхозного
имущества.
При этом существует
постоянная потребность во внесении изменений
в нормы, регулирующие муниципальное имущество,
вызванная расширением круга полномочий
органов местного самоуправления. Так,
например, в настоящее время в связи с
новациями в разграничении расходных
обязательств (Федеральный закон от 31.12.2005
N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации
в связи с совершенствованием разграничения
полномочий», Федеральный закон от 29.12.2006
N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации
в связи с совершенствованием разграничения
полномочий») необходимо внести дополнение,
расширив перечень имущества, необходимого
для благоустройства и охраны лесов, осуществления
мероприятий по гражданской обороне, защиты
населения и территории от чрезвычайных
ситуаций, создания и организации деятельности
аварийно-спасательных служб, организации
мероприятий по мобилизационной подготовке
предприятий и учреждений, обеспечения
безопасности людей на водах, создания
и развития лечебно-оздоровительных местностей
и курортов местного значения.