Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие, виды ответственности

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие, виды ответственности

 

Местное самоуправление – система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государстве предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, также различные виды контроля их деятельности.

Ответственность органов местного самоуправления должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций1.

Конституция Российской Федерации2 и Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положили начало формирования институтов муниципального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие теории муниципального права. Институт ответственности является одним из самых проблематичных и самых нестабильных институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Федеральном законе уже изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института. Основными причинами такого положения дел является новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствие необходимого отечественного опыта его организации. Последнее обстоятельство связано с тем, что соответствующие процессы идут заново (после длительного перерыва – периода существования советской системы власти и управления государством) в условиях общих преобразований в сфере государственно-правового строительства в стране. Следствием этого является отсутствие на общегосударственном уровне концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление и соответствующей теории, которая могла бы стать основной такой концепции. Попытки формирования такой концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни законотворческой практике не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление. Много вопросов возникало и по-прежнему возникает в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т.п. Вместе с тем, отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствую-щих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.

Таким образом, ответственность субъектов, реализующих право на местное самоуправление, является не только самостоятельной проблемой правового регулирования общественных отношений, связанных с его осуществлением в России, и не только самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, но и фундаментальной проблемой муниципально-правовой науки, которая требует всестороннего исследования3. 

Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется так же и тем, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ4 с одноименным названием закрепили в этой части немало правовых новел для российского права, как с точки зрения юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и с точки зрения используемой в законодательстве терминологии. Многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть, предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий. 

Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, в сущности, носит договорной характер, аналогичный тому который выражает политическую сущность конституции. Договор в данном случае носит трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления. Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления. К таковым относятся:

- эффективность  осуществления властных полномочий, которыми наделяются органы и  должностные лица местного самоуправления  для решения вопросов местного  значения в интересах населения, т.е. обязательность достижения определенных  положительных результатов деятельности  по управлению делами местного  сообщества;

- законность (в широком  смысле слова) в деятельности  по осуществлению соответствующих  полномочий;

- добросовестность  исполнения обязательств, возникающих  из гражданско-правовых отношений.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах5:

- законности;

- справедливости;

- целесообразности;

- неотвратимости;

- сочетания ответственности  за правонарушение и ответственности  за ненадлежащее осуществление  возложенных функций;

- презумпции невиновности;

- дифференциации  ответственности;

- автономности осуществления  ее некоторых видов;

- сочетания персональной  и коллективной ответственности;

- гласности;

- взаимодействия  отраслевых видов юридической  ответственности.

Эти принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным состоянием и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития общества, его правовой культуры и находящихся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления.

В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления и его соотношения с государственной властью, применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, но не общественное принуждение. Население муниципального образования, физические и юридические лица не обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления. Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но отнюдь не обладают провосубъектностью правоприменителя. 

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется при помощи правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных публичных и частных интересов. Такой подход позволяет учитывать существование так называемых «совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур6.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности7. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность: 

а) перед населением муниципального образования; 

б) перед государством; 

в) перед физическими и юридическими лицами.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности8.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Основания для привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

 

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения – основного субъекта прав местного самоуправления9. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население муниципального образования в уставе муниципального образования.

Ст. 71 Федерального закона регулирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением10: «Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом.

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должност-

ных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом».

Федеральный закон устанавливает основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и выборным должностным лицам местного самоуправ-ления, ибо они получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения11.

Вместе с тем это основание наступления ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако указанный Закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом: утрата доверия. Он не определил порядка и условий ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.

Федеральный закон вопрос об ответственности решает иначе: он не использует для определения ее основания принцип утраты доверия. В Законе прослеживается иной подход: ответственность выборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.

Так, ст. 24 Закона закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке12.

При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

В силу достаточно общего наименования ответственность перед государством вызывает неопределенность в ее трактовке и правовой характе-ристике. В муниципально-правовой науке сформировалось два подхода в определении пределов и отраслевой природы этой ответственности: она рассматривается в широком и узком значении. В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, администра-тивной, конституционно-правовой и др. В узком смысле – это ответствен-ность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмот-ренная ст. 72-74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ за правонарушение в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Второй подход является наиболее распространенным в муниципально-правовой науке. Используя его, правоведы пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности и решить проблему соотношения ответственности за правонарушение в сфере муниципального правотворчества с ответственностью за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий13.

По своей правовой природе ответственность перед государством (в узком смысле) однородна. Она наступает как при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий и базируется на конституционной обязанности названных субъектов соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также гарантиях самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении в установленных пределах собственных полномочий и переданных отдельных государственных полномочий. Поэтому нет достаточных оснований для обособления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности как самостоятельного специфического ее вида. Она обладает всеми существенными признаками конституционно-правовой ответственности.