Муніципальна реформа

• Реально продовжує  залишатися залежність органів місцевого  самоврядування від регіональних державних  адміністрацій. Ця автономія лишається  тількі на бумазі. Кожного дня можно  бачити, як впливає державна влада  на діяльність місцевих органів управління, і що цей вплив нічого корисного з собою не несе. Бачимо лише продовжуючу централізацію влади.

• Продовжує мати місце  невизначенність щодо визначення об"єктів  комунальної власності, тобто запитання  про комунальну власність у правовому  співвідношенні залишається не відрегульованим до кінця.

• Потребує подальша розробка земельне законодавство, зокрема запитання  про земельні повноваження місцевих рад. У земельному кодексі, що був  прийнятий зовсім недавно немає  нічого, щодо врегулювання та розподілу земельних ресурсів.

• І на місцях, серед  органів місцевого самоврядування необхідно посилення кадрової політикі. Зараз ми бачемо низькі зарплатні, низьку освіту, низький рівенб фахової підготовки та інше, з чого випливає дуже низька ефективність роботи органів місцевого самоврядування.

• Маємо також проблему психологічного фактору, менталітету  населення. Хоча органи місцевого самоврядування оголошуються автономними та самостійними, однак у реальному житті ними втрачен менталітет свідомого свободного суб"єкта місцевого самоуправління. Частіше за все - це об"єкти впливу тих чи інших органів державної влади.

Розглянувши деякі проблеми, пов"язані з реформуванням  муніципальної системи ми можемо казати, якщо на найближчий час не буде розроблена концепція муніципальної реформи та не буде проводитись її впровадження, тоді можна засумніватись про найближче рішення цих проблем. Усі ми знаходимось у очикуванні прийняття муніципального кодексу, який повинен буде розв"язати багато запитань та проблем у цієї сфері життя регіонів.

Проте, послідовне впровадження в життя Закону України "Про  місцеве самоврядування" не вирішує  проблеми соціально-економічного розвитку територіальної одиниці методом  використання місцевих ресурсів для  задоволення потреб територіальної громади, усього населення відповідної території, а зумовлює необхідність здійснення комплексу заходів, які умовно можна поділити на кілька груп:

• перша група заходів  має бути спрямована на створення  стабільної правової основи місцевого  самоврядування. Не порушуючи усіх аспектів цієї проблеми, зазначимо, що правове забезпечення місцевого самоврядування не завершується прийняттям базового Закону "Про місцеве самоврядування в Україні". Адже його практична реалізація потребує цілого пакету законодавчих актів.

• Друга група заходів  має бути спрямована на формування матеріально-фінансової основи місцевого  самоврядування. Це зумовлено тим, що ефективне функціонування системи  місцевого самоврядування значною  мірою залежить не стільки від  обсягу повноважень, якими и наділені територіальні громади та обрані ними органи, скільки від наявності в їх володінні та вільному розпорядженні матеріальних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань. Під цим кутом зору необхідно завершити формування комунальної власності територіальних громад, провести муніципалізацію земель, забезпечити чітке розмежування доходів і видатків між державними та місцевими бюджетами, а також між районими та обласними бюджетами та сільскими, селищними, міськими бюджетами місцевого самоврядування, розробити механізми фінансування державою витрат органів місцевого самоврядування, яких вони зазнали внаслідок виконання делегованих повноважень виконавчої влади та рішень органів державної влади.

• Третя група заходів  пов"язана з наданням інформаційної, науково-методичної та організаційної підтримки, створенням системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування. Становлення місцевого самоврядування значною мірою стримується не лише внаслідок об"єктивних факторів (відсутність належного матеріально-фінансового забезпечення), а й внаслідок суб"єктивних причин, тобто через наявність суперечливих, часом і діаметрально протилежних підходів до розуміння справжньої природи, функцій та завдань місцевого самоврядування.

Для більш конструктивного  погляду щодо мети муніципальної  реформи хочу привести уривок з виступу  Пустовойтенка від 9 січня 1998 року у  Верховній Раді України:

 « Великою мірою  ефективність місцевого самоврядування  залежить від того, наскільки результативно буде втілена в життя адміністративно-територіальна та муніципальна реформи.

 Головне їх завдання - забезпечення чіткого розмежування  функцій місцевих державних адміністрацій  та органів місцевого самоврядування, їх роль в організації життя на місцях має поступово зростати. Це має відбуватися при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій. В цілому ж мова йде про остаточний злам бюрократичної адміністративної системи, яка гальмує розвиток і економіки держави, і суспільства взагалі.

 Тому ще раз хочу  наголосити на особливому значенні  адміністративно-територіальної та  муніципальної реформи, без яких  місцеве самоврядування не в  змозі виконати ті функції  і завдання, що покладаються на  нього в демократичній державі.

 Головна мета муніципальної  реформи - зміцнення основ народовладдя  через підтримку місцевого самоврядування  як однієї з підвалин демократичного  ладу. Муніципальна реформа має  забезпечити поступовий перехід  від централізованого державного  управління до місцевого самоврядування шляхом передачі територіальним громадам та утвореним ними органам необхідних повноважень та матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення значної частини суспільних справ. Тут надзвичайної актуальності набуває розв'язання таких питань, як:

* формування дієвих  територіальних громад;

* забезпечення організаційної, правової та фінансової самостійності  місцевого 

 самоврядування;

* визначення правового  режиму комунальної власності  та порядку формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування;

* розробка програм  муніципальної реформи та державної  підтримки місцевого 

 самоврядування;

* комплексне законодавче  забезпечення розвитку місцевого  самоврядування.

 Одночасно хочу  наголосити, що зміни мають проводитися поступово, зберігаючи в державі політичну та соціальну стабільність, керованість процесами державного регулювання.

 Завершуючи свій  виступ, хочу наголосити, що Кабінет  Міністрів розраховує на плідну  співпрацю і на вашу підтримку.  Потенціал місцевого самоврядування повинен бути задіяний повною мірою. Часу на розмірковування у нас з вами немає. Попереду велика робота, якої вистачить усім. Думаю, що Асоціація міст України відіграє важливу роль у розв'язанні назрілих проблем нашого сьогодення. Для цього вона має необхідний потенціал.»

2.2 Проблеми удосконалення  законодавства про місцеве самоврядування 

Одним з найважливіших  елементів взаємозв'язку держави  і сус-пільства є місцеве самоврядування - громадсько-політичний і правовий інститут, що набуває все більшого значення як демократична форма організації публічної недержавної влади на місцях.

Розвиток місцевого  самоврядування пов'язаний з певним колом політичних, правових, адміністративно-територіальних та економічних проблем. Сьогодні їх належить розв'язувати Українській державі, яка прагне на цивілізованому рівні будувати нові відносини у сфері місце-вого самоврядування. Без теоретичного обгрунтування всього комплексу питань, пов'язаних з місцевим самоврядуванням, важко розраховувати на те, що нове законодавство про місцеве самоврядування і практика його застосування будуть ефективними.

У частині 1 ст. 140 Конституції  України територіальна громада  ототожнюється з жителями села, селища, міста. Частина 1 ст. 41 Консти-туції України  визначає: громадяни для задоволення своїх потреб мо-жуть користуватися об'єктами комунальної власності керуючись зако-ном. Згідно з ч. 1 ст. 70 Конституції України право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх прове-дення вісімнадцяти років. Таким чином, виникає неоднозначне тлума-чення права особи на участь у місцевому самоврядуванні і постає запи-тання, хто є повноважним членом територіальної громади - жительчи громадянин України? Чи рівні у своїх правах жителіяк члени терито-ріальної громади?

У функціональній характеристиці місцевого самоврядування на-звано  суб'єкт місцевого самоврядування - жителі села, селища, міста. Їм як співтовариству громадян, котрі проживають на відповідній  тери-торії, й кожному окремо гарантується право на здійснення місцевого самоврядування безпосередньо, а також через своїх представників, при-чому незалежно від їх раси, кольору шкіри; політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майно-вого стану, терміну проживання на відповідній території, мовних та інших ознак (ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Вказане право конкретизується через систему спеціальних прав, передбачених Конституцією: обирати та бути обраним в органи місцевого самоврядування, брати участь у референдумі (ч. 1 ст. 38); причому згідно із ст. 70 Конституції України право голосу на виборах і референдумах виникає у громадян з 18 років, а право бути обраним -по досягненню піку, встановленого Конституцією та законами Украї-ни; звертатись особисто, а також направляти індивідуальні та колек-тивні звернення в органи місцевого самоврядування (ст. 40); право на доступ до служби в органах місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 38); право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місце-вого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55); право користуватися об'єктами права комунальної власності відповідно до закону (ч. 3 ст. 41) та інші.

Виходячи з наведених  положень, повноважними членами тери-торіальної громади є жителі як співтовариство громадян, котрі прожи-вають на відповідній території. Жителі як члени територіальної громади є рівними в своїх правах, але здійснення деяких прав Конституція та закони України ставлять у залежність від віку та належності до грома-дянства України.

Потребують однозначного трактування і питання, пов'язані  з утворенням територіальних громад.

Ч. 1 ст. 140 Конституції  України фіксує територіальні межі місце-вого самоврядування. Їх встановлення має важливе значення, бо таким чином окреслюються просторові межі діяльності територіальної грома-ди, його населення та органів, дія прийнятих ними рішень. Місцеве самоврядування здійснюється не в чітких межах адміністративно-тери-торіальних кордонів, а на визначених територіях. Такий підхід передба-чає, що в адміністративно-територіальній одиниці може функціонувати більше однієї територіальної громади або можуть об'єднувати, наприк-лад, в сільську громаду жителів кількох сіл.

Ч. 2 ст. 141 Конституції  України визначає порядок обрання  тери-торіальною громадою сільського, селищного та міського голови, тобто виборної посадової особи, яка очолює діяльність щодо здійснення місце-вого самоврядування. Ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює повноваження сільського, селищного, міського голови.

Ч. 2 ст. 142 Конституції  України визначає, що в окремих  випад-ках, коли необхідно вирішити ту чи іншу проблему місцевого значен-ня, у розв'язуванні якої зацікавлені  кілька територіальних громад, ос-танні  можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.

Ч. З ст. 143 Конституції  України містить перелік найважливіших  питань, що належать до відання територіальних громад села, селища, міста та утворюваних ними органів місцевого самоврядування. Однак зазначений перелік не є остаточним, оскільки територіальні громадитаїх органи можуть вирішувати й інші питання місцевого значення, відне-сені законом до їх відання.

Враховуючи вищезазначене, жителі населених пунктів, до кате-горії  яких належать села, селища, міста, не можуть бути одночасно чле-нами кількох  територіальних громад; територіальні  громади не входять одна до одної, при цьому мають однаковий рівень повноважень; тери-торіальні громади утворюються не за адміністративно-територіальною одиницею, а за населеними пунктами - село, селище, місто.

2.3 Проблеми реформування  структури управління сучасним  містом 

Адміністративна реформа, що вже переросла рамки обговорення її концептуальних засад, зорієнтована переважно на органи державної виконавчої влади. Водночас проблема створення сучасної та дієвої моделі управління містами має не менш, а може й більш важливий характер. Адже органи місцевого самоврядування влади в частині делегованих повноважень не тільки включені до системи державної виконавчої вла-ди, але й найближче стоять до інтересів населення, на більш повну реалізацію яких, у кінцевому підсумку, й спрямована адміністративна реформа.

У відомій Концепції  адміністративної реформи, створеної  під керівництвом Л.М. Кравчука, означені лише деякі концептуальні заса-ди розбудови на місцевому рівні  демократичної, гнучкої та ефективної організації управління. Найбільш принциповими з них є:

- утвердження територіальних  громад, як первинних суб'єктів  місцевого самоврядування;

- належне політико-правове,  фінансово-економічне та орга-нізаційне  забезпечення здійснення функцій  і повноважень у системі місцевого  самоврядування;