Муніципальна реформа

ЗМІСТ

ВСТУП

1. Підгрунтя муніципальної  реформи в Україні. 

1.1 Територіальна організація  публічної влади за Конституцією  України. 

1.2 Статут територіальної  громади як елемент правового  забезпечення адміністративної  та муніципальної реформ.

2 Муніципальна реформа.

2.1 Муніципальна реформа:  поняття, завдання, проблеми, необхідність.

2.2 Проблеми удосконалення  законодавства про місцеве самоврядування.

ВИСНОВКИ.

ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ.

 ВСТУП 

Відродження вУкраїні інституту  місцевого самоврядування, підписання нею Європейської Хартії про місцеве самоврядування вимагають цілеспрямованих дій на організаційно-правове та економічне забезпечення децентралізації у сфері управління, впровадження оптимальної моделі розподілу функціональних та економічних повноважень між центральними місцевими органами влади, удосконалення організаційної діяльності, правовоїта економічної бази функціонування органів місцевого самоврядування.

Успішне розв"язання цих  завданнь має суттєве значення для  вирішення проблем державної та міської мобільності, а відтак ефективності управлінської системи й відповідності трансформаційним змінам в національній економіці.

На жаль, доводиться констатувати, що децентралізація управління в  Україні розпочалася стихійно, переміщення  вектора управлінського впливу в регіони не завжди супроводжується покращенням діяльності в розв"язанні державних і локальних проблем, а становлення системи регіонального і місцевого самоврядування ще не в повній мірі відповідає вимогам Європейської Хартії.

Конституція України та законодавство, розподіливши повноваження між органами влади по вертикалі стосовно даного зафіксованого періоду, не в повній мірі враховують ті динамічні зміни, які відбуваються в процесах ринкотворення, недостатньо зорієнтовані на прогнози структурних перетворень, несуть на собі відбиток запізнення з формуванням єдиної державної політики у сфері державного управління. Це вимагає комплексного системного порівняльного аналізу організаційно-економічних змін в Україні та досвіду розв"язання проблем муніципального, регіонального управління та місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, врахування його у визначенні напрямків діяльності з удосконалення управління.

В умовах переходу до ринку  посилюється роль регіональних органів  управління в системі управління державою. В Україні регіональне управління охоплює два рівні: державне регіональне управління, місцеве самоврядування. Поєднання в різних формах державного територіального управління і місцевого самоуправління властиве і для зарубіжних країн, залишаючись однією з найактуальніших проблем теорії і практики управління. Хоча об"єкт управління один - територія, - функції державних органів управління і органів місцевого самоврядування різні Якщо перші забезпечують реалізацію національних цінностей і гарантії досягнення мінімальних соціальних норм, то другі діють в інтересах населення, що тут проживають.

В Європі розподіл цих  повноважень і статус місцевого  самоврядування закріплено прийнятим  в жовтні 1985 року актом міжнародного рівня "Європейська Хартія про місцеве самоврядування". Прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України закріпила принцип, згідно з яким "в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування" (ст.7). Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" сформував засади взаємодії територіальних громад, держави та особи. Визначено рівень державного управління - область, район, рівень самоврядування - місто, село, селище. Разом з тим очевидно, що закріплення політично-правових основ державного управління та місцевого самоврядування недостатнє для здійснення ефективного управління територіями, вимагає вироблення і реалізації широкого спектру механізмів місцевого управління. Цього можна досягти шляхом індукції, емпірично узагальнюючи усталені аспекти місцевого, в тому числі муніціпального, управління в Сполученних Штатах Америки, Франції, Німеччині, Великій Британії, Польщі та інших країнах. Основними зрізами цього дослідження є : організація місцевого управління в зарубіжних країнах, основні типи систем місцевого самоврядування, фінансова база муніципального управління, функціональні аспекти діяльності органів місцевого управління.

1. Підгрунтя муніципальної  реформи в Україні 

1.1 Територіальна організація  публічної влади за Конституцією України.

Труднощі конституційного  процесу, обумовлені як об'єктивними, так  суб'єктивними чинниками, не могли  не позначитися і на якості викладення окремих норм в прийнятій Конституції. Проте відразу ж слід зазаначити, що порівняно з усіма згаданими проектами автори діючої Конституції найбільш логічно підійшли до викладення відповідних норм територіальної організації влади та територіального устрою.

Насамперед, заслуговує на увагу чіткість норми, зафіксованої в ст.2 Конституції, в якій наголошується, що Україна є унітарною державою. В розділі IX тенденційно викладені принципи територіального устрою, а також регламентована система адміністративно-територіального поділу як структурної частини територіального устрою держави. Зафіксовані принципи територіального устрою, на наш погляд, є базовими. Завдяки їм визначається конституційно-правова суть поняття територіального устрою.

Розкриваючи правову  природу єдностітацілісності державної  території, слід відмітити, що зазначені  процеси зумовлюють фактори єдності держави. В свою чергу єдність та цілісність будь-якої держави залежить, в першу чергу, від єдності державної влади. Справедливо з цього приводу зауважував відомий російський юрист Б.Нольде, що держава єдина не тому, що єдина її територія, а тому, що єдина її державна (публічна) влада[3]. Територія держави є всього лише просторовою основою для ефективного здійснення публічної влади. За відсутності останньої ознаки територія є частиною земної поверхні. Виходячи з наведених міркувань, на наш погляд, важливішим було б закласти в суть вказаного конституційного принципу саме ідею єдності державної влади,  а не території, яка б стала запорукою цілісності і території, і держави в цілому.

Другий принцип - поєднання  централізації та децентралізації  у здійсненні державної влади оптимально відображає його суть. Саме поєднання вказаних явищ є надто актуальне у той момент, коли держава "переживає" перехідний період. Вкрай важливо у зв'язку з цим налагодити діяльність централізованої виконавчої "вертикалі", без якої просто немислиме проведення будь-яких реформ. Ситуація ускладнюється тим, що республіканський уряд був у роки радянської влади не чим іншим, як "поштовою станцією" між Москвою та українськими регіонами. Тому традиції централізації слід активно напрацьовувати.

В той же час необхідно  чітко визначити, в яких формах має  проводитися децентралізація державної  влади. Однією з найважливіших таких  форм має бути належне використання на практиці конституційних засад місцевого  самоврядування як реальної протидії бюрократизації державної влади.

Третій принцип має  стати конституційним підґрунтям для  вироблення єдиної концепції регіональної політики в Україні. Регіоналізм  як політичний рух за компромісне  поєднання позитивних сторін унітарного та федеративного державного устрою зараз досить поширений в Європі. Характерною формою сучасного регіоналізму є зростання ролі регіонів, економічна регіоналізація. Ці процеси суттєво вплинули на хід європейської інтеграції. З більшим прилученням до європейських процесів Україна не може не враховувати чинників регіоналізму.

Виходячи з аналізу  норм Конституції, важливо вказати  на те, що правові відносини, пов'язані  з регулюванням питань територіального  устрою, належать, згідно із ст. 92, до виключного врегулювання законами України. Зазначену норму слід розуміти так, що жоден нормативно-правовий акт, окрім закону, не може заступити врегулювання зазначених проблем.

Укладачі нової Конституції  відмовилися від ідеї поєднання  в одному розділі (як це було в останніх проектах) нормативних засад територіального устрою та територіальної організації державної влади. Тому питання територіальної організації влади в діючій Конституції висвітлені дещо інакше. На наш погляд, логічним є те, що відповідні норми знайшли своє відображення в розділі VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади". Якщо ми говоримо про територіальну організацію державної влади, то маємо передовсім на увазі її виконавчу "гілку". Тому цілком слушно йдеться про організацію виконавчої влади на місцях саме в загальному розрізі її функціонування.

Ст. 118 Конституції, насамперед, визначає, що виконавчу владу в  областях і районах здійснюють місцеві  державні адміністрації, склад яких формують їх відповідні голови. Останні  призначаються та звільняються з  посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів і при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ними. Рішення голів, що суперечать законодавству України, можуть бути скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня, якому вони підзвітні та підконтрольні. Функціонально-предметну сторону діяльності місцевих державних адміністрацій складають положення, зафіксовані в ст.119 Конституції. Вказаний перелік, на наш погляд, не є вичерпний, оскільки п.7 ст.119 допускає реалізацію інших, наданих державою владних повноважень.

Чільне місце при  нормативному закріпленні конституційних положень територіальної організації  влади відведене проблемам взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади  та органів місцевого самоврядування. Насамперед, п. 6 та п. 7 ст. 119 Конституції покладають на місцеві органи виконавчої влади обов'язок організації взаємодії з органами місцевого самоврядування та реалізацію делегованих відповідними радами владних повноважень. В частині виконання останніх повноважень місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідно обласним та районним радам. Така ж позиція прослідковується при закріпленні норм у відповідних проектах законів, покликаних конкретизувати зазначені конституційні приписи. Зокрема, в проекті Закону "Про обласну Київську та Севастопольську міську державну адміністрацію" прямо вказується на здійснення держадміністраціями делегованих владних повноважень відповідних рад, зазначається ряд особливостей у відносинах між двома владними місцевими інституціями.

Проте якщо вдатися до теоретичного обгрунтування останніх положень Конституції та відповідних  проектів законів, то вони суперечать усталеним теоретичним конструкціям. Дійсно, будь-яка територіальна громада, як і будь-яка держава, має відповідну територію, населення та самостійну владу. Але така громада відрізняється за своєю природою від державних інституцій тим, що владі громади ніколи не належить первісне не делеговане державою ітрегіит (право владарювати). Влада, яка належить громаді, є завжди влада похідна, в тому числі і право владарювання, яке дароване їй з боку держави як '"індивідуальне" право. Власне право громади ніколи не було її первісним правом. В той же час територія громади є передовсім державною територією, її населення є громадянами держави, а її похідна влада підкорена владі держави. Разом з тим не слід забувати, що громада наділяється з боку держави саме правом владарювати, тобто їй делегована влада в такій формі, що вона має всі підстави на здійснення цих прав. Причому делегована влада дається громаді не тільки в інтересах держави, але й у її власних інтересах.

Виходячи з викладених теоретичних міркувань, важко уявити, як орган місцевого самоврядування, наділений похідними владними повноваженнями, може їх передати органу державної  влади, в якого такі повноваження випливають з самої природи цієї влади. На похідність владних повноважень органів місцевого самоврядування вказує і ч.З ст. 143 Конституції, яка встановлює делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Останні з питань здійснення ними делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Говорячи про взаємодію двох зазначених місцевих інституцій, слід зазначити, що обласна (районна) рада може висловити недовіру голові відповідної держадміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент приймає рішення про відставку голови місцевої держадміністрації. На жаль, на конституційному рівні не зафіксовано, що "компетенційні" спори між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вирішуватимуться судовими органами. На наш погляд, ст.145 Конституції не розв'язує зазначеної проблеми. Проте Конституція створила всі об'єктивні умови для подальшої нормативної фіксації відповідних норм. Цілком слушно в цьому зв'язку вказується на необхідність багаторівневого поділу предметів правового регулювання.[1]

1.2 Статут територіальної громади як елемент правового забезпечення адміністративної та муніципальної реформ.

Одним з важливих напрямів адміністративної реформи в Україні  має стати вдосконалення системи  територіальної організації влади, пов'я-зане з перебудовою системи  місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшою децентралізацією й деконцентрацією управління та поступовою передачею функцій і повноважень виконавчої влади до сфери компетенції місцевого самоврядування.

Визначаючи природу  місцевого самоврядування як специфічну форму публічної влади територіальної громади, Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплюють принципи його правової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу правова автономність місцевого самоврядування пов'язана як з необхідністю закріплення функцій і повноважень місцево-го самоврядування законодавчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні нормативно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти) (Під актами місцевого самоврядування слід розуміти владний припис уповноваженого суб'єкта місцевого самоврядування, який відповідно до закону регулює відносини у сфері місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни чи відміни правових норм). Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування. Стаття 144 Конституції України визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.7) також закріплює право територіальної громади прийма-ти обов'язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

Таким чином, акти місцевого  самоврядування, поряд із Конститу-цією і законами України, відповідними міжнародно-правовими  доку-ментами (наприклад Європейською хартією місцевого самоврядування), указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, актами органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворю-ють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, самостійність якої обумовлена тим, що органи місцевого самовряду-вання згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

Актами місцевого самоврядування встановлюються обов'язкові для населення, органів, установ та організацій в межах відповідної те-риторії норми права. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю та статусу окремих об'єктів комунальної власності, місцевих податків і зборів, участі гро-мадян та їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самовряду-вання тощо. Суттєву роль акти місцевого самоврядування можуть відіграти в ході проведення адміністративної та муніципальної реформ, коли виникає потреба в оперативному регулюванні питань організації управління в системі місцевого самоврядування.