Местное самоуправление

• территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
• в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
• в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый)*. При этом согласно п. 5 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно указанной выше минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселения;
• сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
• статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
• границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав;
• территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
• территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
• изменение границ поселения, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в его состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительного органа данного поселения.

     Согласно  п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в  целях получения согласия населения  при изменении границ, преобразовании муниципального образования может  проводиться голосование по указанным  вопросам. Данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума, с учетом особенностей, указанных в Федеральном законе № 131-ФЗ. Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ, преобразование муниципального образования считается полученным, если за изменение или преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

     Для правильного отнесения отдельных муниципальных территорий к территориям с высокой или низкой плотностью населения необходимо руководствоваться пп. 3 и 4 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, а также распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004 № 707-р.

     Изменение, установление границ муниципальных районов и городских округов

     При принятии решения об изменении существующих границ и (или) установлении новых границ муниципальных районов и городских округов следует соблюдать следующие требования и условия, предусмотренные ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ:

• границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера его органами местного самоуправления, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
• административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
• границы муниципального района, как правило, устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;
• изменение границ муниципального района, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в его состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительного органа данного муниципального района;
• изменение границ муниципального района и входящих в его состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района;
• территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

     Помимо  этого существует еще одно общее  правило, установленное п. 4 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому изменение  границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

     Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены отдельные требования и к законам субъектов РФ, устанавливающим и изменяющим границы муниципальных образований. Среди данных требований необходимо выделить следующие: в закон субъекта РФ, устанавливающий и изменяющий границы поселения, должен содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территории этого поселения (подп. 6.1 п. 1 ст. 11); в закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума (п. 1 ст. 12).

     Преобразование муниципальных образований

     Помимо  изменения границ муниципального образования  Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает также возможность преобразования муниципальных образований, под которым согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ понимается объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.

     По  общему правилу (п. 2 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ) преобразование муниципальных  образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

     Инициатива  населения о преобразовании муниципального образования, так же как и в  случае изменения границ муниципального образования, реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

     Инициатива  органов местного самоуправления, органов  государственной власти о преобразовании муниципального образования (так же, как и инициатива данных органов об изменении границ муниципального образования) оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

     Статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрен целый ряд специальных правил, связанных с преобразованием муниципальных образований, в частности:

• объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан;
• объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;
• объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
• объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

     Разделение  муниципальных образований осуществляется в следующем порядке:

• разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан; в разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения осуществляется с учетом следующих требований:
• изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. При этом мнение населения городского поселения и муниципального района выявляется путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территориях городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;
• изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) муниципального района;
• наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
• при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом.

     Согласно  п. 8 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований влечет за собой создание вновь образованных муниципальных образований в следующих случаях:

• объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований;
• объединение сельского или городского поселения с городским округом;
• объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований;
• разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;
• разделение муниципального района, влекущее создание вновь образованных муниципальных образований.

     В заключение отметим, что основанием для изменения границ муниципальных образований или их преобразования может служить не только инициатива указанных выше субъектов. Федеральным законом № 131-ФЗ также могут устанавливаться случаи, когда необходимость изменения границ или преобразования может возникнуть в результате объективных причин, связанных с изменением административно-территориального устройства той или иной территории.

     Так, на сегодняшний день Федеральным  законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена п. 1.1 следующего содержания: "разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями п. 5 ч. 1 настоящей статьи". Как следует из данного пункта, в указанном случае изменение границ и (или) преобразование муниципальных образований осуществляется в обязательном порядке, независимо от желания вышеназванных субъектов, с соблюдением указанного выше правила, согласно которому в состав территории городского поселения может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

     В будущем у законодателя могут  возникнуть иные дополнительные основания  для внесения соответствующих изменений  в Федеральный закон № 131-ФЗ в  части установления обязательных требований к изменению границ (преобразованию) муниципальных образований. Поводом для возникновения таких оснований может послужить в первую очередь практика изменения границ и преобразования муниципальных образований.¹⁶