Местное самоуправление

     В течение времени наблюдались  изменения в подходах органов  государственной власти субъектов  РФ к установлению территориальных  основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты РФ в части решения этого вопроса  разделились на несколько относительно устойчивых групп:

     – муниципальные образования на уровне районов – в 6 субъектах РФ;

     – муниципальные образования на уровне районов и крупных городов – в 37 субъектах РФ;

     – муниципальные образования на уровне сельсоветов, поселков и малых городов – в 5 субъектах РФ;

     – муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов – в 23 субъектах РФ;

     – на уровне городских районов и округов – в 2 субъектах РФ;

     – на уровне городов и сельских округов – в 11 субъектах РФ;

     – не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями – в 5 субъектах РФ¹².

     При этом никаких предписаний со стороны  федерального законодателя о принципах  формирования той или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось, и субъекты РФ были совершенно свободны в ее выборе. Причем анализ показывает, что в большинстве случаев модели территориальной организации выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они «измельчались», и наоборот.

     Вопрос  определения территориальной основы местного самоуправления в течение  последних лет является темой  острых дискуссий, в результате которых  сформировались две точки зрения. Сторонники первой считают, что местное самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы – это уровень государственного управления¹³.

     Приверженцы второй точки зрения полагают, что  муниципальное образование должно очерчиваться рамками крупного города и районного звена, оставляя за населением право на осуществление местного самоуправления в иных населенных пунктах¹⁴.

     Основной  аргумент сторонников данного подхода  заключается в том, что местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы. В настоящее время по данным статистики в Российской Федерации большая часть муниципальных образований существует за счет дотаций и субвенций из бюджетов субъектов Федерации. Вот только 3 примера. В Курганской области из 24 муниципальных образований дотационных – 24, во Владимирской области из 26 муниципальных образований дотационных – 23, в Саратовской области из 39 муниципальных образований финансово состоятельны 3 (г. Саратов, Энгельсское объединенное муниципальное образование и Балаковское МО).

     На  наш взгляд, это убедительно доказывает, что муниципальным образованием со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или  район, имеющий отлаженные хозяйственные  связи и развитую инфраструктуру.

     Таким образом, современное внутреннее устройство субъектов Федерации отличается разнообразием. В основном реализованы  варианты образования муниципальных  образований или в отдельных  поселениях – городах районного  значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного значения и районах.

     Отличия между этими двумя вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.

     Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение». В соответствии с Конституцией РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях». Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим отечественным и зарубежным традициям и практике.

     Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия «поселение» в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия «муниципальное образование» в предыдущем одноименном Законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.

     Закон предусматривает 5 видов муниципальных  образований: 2 вида поселений –  сельское и городское; муниципальный  район; городской округ; внутригородская  территория города федерального значения.

     В отдельную категорию муниципальных  образований выделены городские  округа – городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так  и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов. При этом наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

     Территория субъекта РФ при применении настоящего Закона должна быть разделена на территории поселений, городских округов и межселенных территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.

     Города  федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории будут иметь особенности организации местного самоуправления.

     Новый Закон содержит норму об осуществлении  местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.

     Законодатель  ограничивает компетенцию субъектов  РФ, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий муниципального образования с учетом мнения населения соответствующей  территории, а также исторических и иных местных традиций. Например, Закон Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» закрепляет, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц.¹⁵

     Новый Закон впервые на федеральном  уровне закрепляет подробный перечень требований к установлению и изменению  границ муниципальных образований. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3.Изменение  границ и преобразование муниципальных  преобразований 

     Каждое  муниципальное образование в Российской Федерации представляет собой территорию, имеющую определенные границы и правовой статус, которые при необходимости могут быть изменены посредством проведения в установленном порядке процедуры изменения границ или преобразования муниципального образования.

     Согласно  ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. При этом границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 Федерального закона № 131-ФЗ.

     Таким образом, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ каждое муниципальное образование помимо правового статуса (поселение, муниципальный район, городской округ и т. д.) имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции. Граница необходима муниципальному образованию так же, как любому государству, поскольку специфика осуществления местного самоуправления на той или иной территории может иметь место лишь при наличии закрепленных в установленном порядке границ, П.В. Гулидов, 2010 в пределах которых данная специфика может проявляться настолько, чтобы не препятствовать самостоятельному развитию местного самоуправления на другой территории.

     Несмотря  на то что согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление представляет собой самостоятельное  и под свою ответственность решение  населением муниципального образования  вопросов местного значения (непосредственно либо через органы местного самоуправления), изменения границ муниципальных образований могут считаться установленными лишь в том случае, если такое решение закреплено в законе субъекта РФ.

     Однако  это вовсе не означает, что изменение  границ муниципальных образований может осуществляться исключительно по инициативе органов государственной власти субъектов РФ без учета мнения населения. Согласно п. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Аналогичное положение содержится и в Федеральном законе № 131-ФЗ.

     В то же время ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, перечисляя субъекты, имеющие право выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования, называет и органы государственной власти субъектов РФ. Согласно указанной статье помимо органов государственной власти субъектов РФ с инициативой об изменении границ муниципального образования могут выступать:

• население муниципального образования;
• органы местного самоуправления муниципального образования; в федеральные органы государственной власти.

     При этом для каждого из перечисленных  выше субъектов законодательно установлена определенная процедура реализации указанной инициативы.

     Согласно  п. 1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

     В силу п. 4 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ условием назначения местного референдума  по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

     Инициатива  проведения референдума, выдвинутая гражданами, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ.

     Каждое  муниципальное образование помимо правового статуса имеет и  собственные границы, позволяющие  определить на местности пределы его юрисдикции.

     Пример :

     В Приморском крае таким законом является Избирательный кодекс Приморского  края от 22.07.2003 № 62-КЗ.

     В соответствии с п. 3 ст. 14 Федерального закона № 67-ФЗ для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме. Для назначения референдума инициативная группа должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

     Местный референдум назначается в соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования  представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок -судом (п. 5 ст. 15 Федерального закона № 67-ФЗ).

     Инициатива  органов местного самоуправления, органов  государственной власти (федеральных  и субъектов РФ) об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

     Изменение, установление границ городских и сельских поселений

     При принятии решения об изменении существующих и (или) установлении новых границ городских и сельских поселений следует соблюдать следующие требования и условия, предусмотренные ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ: