Ход и общая характеристика муниципальной реформы 1993-2009 г.г. в России

Отход от этой модели предполагал внедрение  европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей.

Компаративный анализ моделей муниципального управления в России и за рубежом  позволяет проследить непоследовательность российского законодателя в правовой регламентации данного института. Следует согласиться с некоторыми учеными, указывающими на противоречие, когда Конституция РФ устанавливает англосаксонскую модель, а законодательство субъектов Федерации - смешанную или континентальную. В России фактически сложилась гибридная модель муниципального управления, что подтверждается большим количеством общих черт с коммунальным самоуправлением Германии. Тем не менее сходство российской муниципальной системы с той или иной моделью, как и их отличие, должно в обязательном порядке предполагать всесторонний разумный учет положительного опыта муниципального управления за рубежом¹¹.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала  сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

Учитывая  обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие  решения и направления действий.

1. Пройдя  муниципальную реформу, сегодня  необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г.¹², подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики. На муниципальном уровне должна быть выработана устойчивая традиция стратегического менеджмента.

2. Важнейшим фактором развития  местного самоуправления становится  максимальное включение в процесс  управления территорией непосредственно  населения муниципальных образований.  Поэтому одним из приоритетов должно стать развитие территориального общественного самоуправления (ТОС), а также развитие электронного доступа к муниципальным услугам для населения.

3. Именно  от муниципальной власти напрямую  зависят и возможности инновационного  развития территории, и качество  реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих  услуг жителям. В связи с этим важным является развитие инновационного кадрового муниципального менеджмента.

4. Необходим качественно иной подход к развитию межмуниципального сотрудничества, который создаст условия для взаимовыгодного сотрудничества муниципальных образований¹³.

Следует отметить, что внедрение инновационных  методов в муниципальное управление России на основе учета компаративного анализа результатов в данной области за рубежом будет являться основой для эффективного функционирования модернизируемой в контексте муниципальной реформы модели местного самоуправления в РФ.

2. Особенности организации местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах и на приграничных территориях

В соответствии со ст. 79Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

В городах  федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Перечень  вопросов местного значения, источники  доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Предусмотренные федеральными законами полномочия органов  местного самоуправления по решению  вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Состав  муниципального имущества внутригородских  муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с частями 1 - 3 статьи 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Согласно  ст. 54 Устава г. Москвы местное самоуправление в г. Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных  образований, создаваемых на территории районов г. Москвы (включая районы г. Зеленограда).

Аналогичная норма закреплена в Законе г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в г. Москве». В ст. 1 Закона под внутригородским муниципальным образованием в г. Москве понимается часть территории г. Москвы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

В Устав  г. Санкт-Петербурга подобная норма  была введена Законом г. Санкт-Петербурга «О внесении изменений и дополнений в устав г. Санкт-Петербурга» от 12 июля 2005 г. № 423-51. В ст. 59 установлено, что местное самоуправление в г. Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований г. Санкт-Петербурга исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований г. Санкт-Петербурга. Внутригородским муниципальным образованием г. Санкт-Петербурга признается часть территории г. Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление в г. Санкт-Петербурге осуществляется населением внутригородского муниципального образования г. Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в г. Санкт-Петербурге.

Идентичное  определение приведено в ст. 2 Закона г. Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в г. Санкт-Петербурге», а, в соответствии со ст. 7 Закона, местное самоуправление осуществляется на всей территории города федерального значения г. Санкт-Петербурга на территориях муниципальных образований в соответствии с федеральным законом и Уставом г. Санкт-Петербурга¹⁴.

В соответствии со ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами.

Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами¹⁵.

Соответственно  данной норме в п. 2 ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» указано, что вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Там же предусмотрено следующее:

территория  и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов;

при установлении и (или) изменении границ закрытого  административно-территориального образования  и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются;

границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого  режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ;

населенные  пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа;

в случае установления вредного воздействия  предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытом административно-территориальном образовании, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия;

перечень  зон воздействия, их границы, режим  землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» главой местной администрации закрытого административно-территориального образования является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования. Как отмечалось в Определении КС РФ от 5 марта 2009 г. № 375-О-О¹⁶, такой порядок исключает его избрание на муниципальных выборах и, соответственно, предполагает невозможность исполнения главой администрации закрытого административно-территориального образования полномочий ни главы закрытого административно-территориального образования, ни председателя его представительного органа; введение такого специального правового регулирования соотносится с характеристиками закрытого административно-территориального образования, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (п. 1 ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»); наличие в границах территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такого рода объектов, определение правового режима и управление которыми, по смыслу положений ст. 71 (пункты «а», «б», «в», «д», «и», «м») Конституции РФ, относится к исключительному ведению России, обусловливает необходимость создания дополнительных гарантий обеспечения баланса общегосударственных и местных интересов при организации и осуществлении публичной власти в пределах соответствующих границ.

В пункте 3 ст. 4 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» также предусмотрено следующее:

общее число  членов конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании  устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования;

при формировании конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном  образовании одна треть ее членов назначается представительным органом закрытого административно-территориального образования, одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), одна треть - федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты;

полномочия  главы местной администрации  закрытого административно-территориального образования прекращаются досрочно в случаях, установленных законодательством РФ о местном самоуправлении, а также в случае реорганизации закрытого административно-территориального образования;

местная администрация закрытого административно-территориального образования выступает заказчиком строительства и ремонта жилых  помещений, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия организаций.

Согласно  ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наукограды являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом¹⁷.

Как предусмотрено  в ст. 2 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации», правовое регулирование статуса наукограда осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, названным Законом, конституциями, уставами и законами субъектов РФ.

Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» содержит единственную норму, касающуюся осуществления местного самоуправления в наукоградах, - в п. 1 ст. 5 предусмотрено, что основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются несоответствие результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда задачам, определенным Правительством РФ при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекращении такого статуса. Порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса на основании ст. 5 названного Закона утвержден Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. № 681¹⁸.