Ход и общая характеристика муниципальной реформы 1993-2009 г.г. в России

1.            Ход и общая характеристика муниципальной реформы 1993-2009 г.г. в России.

2.            Особенности организации местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах и на приграничных территориях. 

Задача: В форме таблицы дайте сравнительный анализ вопросов местного значения: а) поселения, б) муниципального района, в) городского округа, в следующих сферах: 1) образование, библиотечное дело, опека и попечительство; 2) медицина и социальная защита; 3) ЖКХ, 4) охрана общественного порядка и безопасность, 5) рекреация и организация досуга населения.

Содержание

1. Ход и общая характеристика муниципальной реформы 1993-2009 г.г. в          России………………..………………..………………..………………..…………...3

2. Особенности организации местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах и на приграничных территориях…………………12

Задача…..………………………...………………..………………..……………….21

Список использованной литературы…..………………………………………….28

1. Ход и общая характеристика муниципальной реформы 1993-2009 г.г. в России

Становление местного самоуправления в России проходит в условиях широкомасштабного реформирования политической и социально-экономической  жизни общества и в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Ключевой вопрос местного самоуправления - объединение усилий местного населения по решению местных вопросов, которые, в конечном счете, обеспечивают демократизм, стабильность и целостность российского государства¹.

Период, прошедший с момента конституционного учреждения в России местного самоуправления, достаточен для того, чтобы судить о результатах.

Отправной точкой формирования современной системы  организации публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ 1993 г. изменение основ конституционного строя страны². Соответственно, муниципальная реформа явилась органическим элементом конституционной реформы.

Реформа была подготовлена либеральными преобразованиями 90-х гг. XX в., которые основывались на идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. На этой основе и родилась революционная для России, жившей десятилетиями в координатах единой иерархичной сверху донизу системы Советов народных депутатов, конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти³. В соответствии с ней местное самоуправление получило: 1) организационную, 2) имущественную и 3) финансовую самостоятельность.

1. Организационная  - органы местного самоуправления  не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

2. Имущественная  - осуществление прав собственника  имущества: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); управление муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

3. Финансовая - самостоятельное формирование  финансовых основ: органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Разгосударствление  местного самоуправления мотивировалось следующими аргументами.

1. Поскольку  институт местного самоуправления  наиболее приближен к гражданам,  нет необходимости централизованного  (жесткого) регулирования возникающих  здесь отношений. Население лучше  представляет, как организовать их в конкретном поселении или районе. Другими словами, хотя местное самоуправление не может, конечно, функционировать вне определенных государством (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) правовых рамок, эти рамки должны позволить раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив и создать ему основы деятельности, а не диктовать до мелочей, где, как и в каких формах гражданам разрешается реализовать свое право на местное самоуправление.

2. Во  всех развитых странах местное  самоуправление служит одним  из инструментов защиты местных  сообществ от диктата государственной  бюрократии. Его вхождение в систему государственного управления, по сути, означает отказ от данной функции.

3. В условиях  рыночной экономики местное самоуправление  должно самостоятельно обеспечивать свои потребности. Его благополучие зависит от того, насколько полно оно содействует развитию предпринимательского и инвестиционного климата территории, насколько хорошо собирает налоги, организует местное хозяйство и т.п.

4. Необходимость  соотносить потребности в муниципальных  благах с имеющимися ресурсами  повышает ответственность граждан  за решения, принимаемые избранными ими местными органами, усиливает реальный контроль населения за их деятельностью, что также соответствует требованиям гражданского общества.

Принятый  на основе Конституции РФ предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴, с одной стороны, создал максимально возможные гарантии самостоятельности местного самоуправления. С другой стороны, Закон имел общий, рамочный характер, т.е. предполагал необходимость существенного развития его положений законами субъектов Федерации. В дальнейшем он послужил основой собственного, причем весьма обширного законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Однако  практика реализации этой модели законодательного регулирования привела ко многим негативным последствиям. В субъектах Федерации стали формироваться вертикали власти, нарушавшие конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Сформировавшаяся территориальная организация государственной власти ряда субъектов Федерации (например, Республики Башкортостан) препятствовала реализации права на местное самоуправление населения многих городских и сельских поселений. Таким образом, главная цель муниципальной реформы - максимально приблизить население к власти - была достигнута лишь в рамках отдельных территорий. Сложившаяся к тому времени система местного самоуправления не соответствовала интересам Федерации, возможностям регионов, ожиданиям населения. Она не соответствовала и конституционным требованиям единства прав граждан страны на организацию институтов местного самоуправления, прямого участия в их деятельности, на получение социально значимых услуг муниципальных учреждений.

В ходе реализации муниципальной реформы отчетливо  выявились следующие крупные проблемы: 1) проблемы финансирования, 2) проблемы собственности, 3) проблемы компетенций.

1. Проблемы  финансирования. Одномоментное, механическое  исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема «нефинансируемых мандатов». Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов.

2. Проблемы  собственности. Нормой стала неопределенность  состава объектов собственности,  необходимых для осуществления  функций муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с другой - отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой собственности, по сути, было переложено на бюджеты субъектов Федерации.

3. Проблемы  компетенций. Данная проблема  включала две подпроблемы. Во-первых, имело место отсутствие четкости  в разграничении компетенций  органов местного самоуправления различного уровня. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в сфере управления, особенно в отношениях регионов с их административными центрами.

Все эти  недостатки в осуществлении муниципальной  реформы побудили внести существенные коррективы в действовавшую модель законодательного регулирования местного самоуправления, основной смысл которых  заключался в том, чтобы конкретные гарантии осуществления местного самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г. нового Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон о местном самоуправлении) фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления. Формула пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления, была истолкована федеральным законодателем весьма гибко: к числу указанных общих принципов был отнесен огромный массив норм материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе весьма подробно определяются территориальные основы местного самоуправления, тем самым фактически программируется состав муниципальных образований во всех субъектах Федерации.

Таким образом, большинство вопросов организации  местного самоуправления стало регулироваться на уровне данного Федерального закона и иных федеральных законов либо в уставах и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления⁶. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления значительно сузились: как правило, соответствующее законодательное регулирование со стороны субъектов Федерации возможно только в случаях, предусмотренных в Федеральном законе о местном самоуправлении. Из полномочий субъектов Федерации было исключено полномочие по принятию собственных законов о местном самоуправлении. Отметим, что в тех субъектах Федерации, где законы с таким наименованием сохранились, их содержание, как правило, ограничивается решением частных вопросов, прямо предусмотренных Федеральным законом (наделение отдельными государственными полномочиями, наименование органов местного самоуправления, правовое положение выборного должностного лица местного самоуправления и др.).

Федеральный закон № 131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправления использовал другой подход, в отличие от Федерального закона № 154-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (абз. 2 ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

В юридической литературе высказывается  сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов⁷.

Положение о том, что структура органов  местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления, подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области»⁸.

По своему содержанию Федеральный закон о местном самоуправлении направлен на преодоление недостатков первоначального постсоветского этапа развития местного самоуправления. Муниципальная реформа в связи с принятием в 2003 г. данного Федерального закона приобрела более управляемый и универсальный характер.

Безусловно, все это составило позитивный потенциал реформы, но окончательные ее оценки преждевременны. Темпы и масштабы нововведений пока недостаточно «контрастны», чтобы делать заключения всеобщего характера. Так, анализ практики применения законодательства о местном самоуправлении показал, что оно реализуется весьма неравномерно по территории России. Часть субъектов РФ декларирует в своих нормативных правовых актах полномасштабное внедрение муниципальной реформы с 1 января 2006 г. Другие воспользовались возможностью поэтапного осуществления реформы до 1 января 2009 г.⁹.

Общая направленность проведенной в 2003 - 2009 гг. муниципальной реформы в РФ заключалась в отходе от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления¹⁰.