Англосаксонская модель местного самоуправления

Характерным признаком смешанной  модели можно считать сочетание  достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением  на более высоком.

3.2 Применение зарубежного опыта в Российской федерации

 «Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание».

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных  образований, введение в ряде стран  ограничений по размеру муниципалитетов. 

Опыт укрупнения был и  позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить  Швеция и Дания.  В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов  на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление  закрепило сложившуюся систему  блоков.

В Дании для определения  границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся  торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения»)  и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому - населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город - один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться. 

В Финляндии 20 лет назад  была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.  

Процессы укрупнения муниципалитетов  и административно-территориальной  реформы в целом были непосредственно  связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень  все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности».

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах  бывшего социалистического лагеря - Польше и бывшей ГДР.

Польские законодатели еще  в 1990 году закрепили основные положения  Европейской хартии о местном  самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил  в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное  самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.

С начала 1999 года местное  самоуправление реализуется также  на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет.

Анализируя уроки объединения  Германии, немецкие специалисты выявили  ряд ошибок, которые могут послужить  уроком для России:

• во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;
• во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;
• в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.

Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики».

Эффективность использования  международного опыта в России зависит  от того, насколько этот опыт удастся  правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные  механизмы, сочетающие органы государственной  администрации местного уровня (местные  администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных  языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Ошибка № 2. Опыт отдельных  стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется  на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается  общий контекст наличия свободы  предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.

Заключение

Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной  жизни, как России, так и зарубежных стран. Местное самоуправление является противовесом государству и представляет собой институт, с помощью которого население может само решать вопросы  местного характера. Рассмотрев принципы функционирования муниципалитетов  на западе и у нас, можно сказать, что в России такой институт просто отсутствует. И тому может быть несколько  объяснений. У нашего народа отсутствует  опыт самоорганизации, самостоятельной  координации действий, самостоятельного решения проблем и задач, стоящих  перед муниципальными образованиями. И дело не только в длительном периоде  существования СССР, отсутствия практики свободной организации. Дело скорее в менталитете, привычке возлагать  всю ответственность на государство, ждать решения проблем со стороны  властей. Если посмотреть на организацию  местного самоуправления в США, то можно  увидеть (по крайней мере, в небольших  городах), как люди сами, не полагаясь  на власти штатов и тем более на федеральные власти, решают свои проблемы, касающиеся полиции, пожарной охраны и  налогов. Мэр там избирается из местного населения и обычно является самым  уважаемым человеком в округе. Ему не платят, он трудится на общественных началах. Совещаясь, люди решают там  самые разнообразные вопросы. Например, если город спокойный и они считают, что полицейский департамент им ни к чему, могут договориться с соседним городом и объединить участки в один, тем самым уменьшив налоговое бремя. Трудно представить подобную практику у нас. Быть может со временем, грамотно используя накопленный в других странах опыт, соотнося его с реалиями нашей страны, в России будет выстроена система местного самоуправления ничуть не уступающая западным. Но для этого мало спускаемых сверху директив, законов и предписаний, необходимо изменить отношение людей к местному самоуправлению, заручится их поддержкой и пониманием.

Список  использованных источников и литературы

• Баглай, Н.В., Конституционное право зарубежных стран: учебник / Н. В. Баглай. – М.: Норма - Инфра М,  2006. -206 с.
• Баранова, К.К. Бюджетная федерация и местное самоуправление в Германии: учебник / К. К. Баранова. - М.: Норма - Инфра М,  2005. -308 с.
• Бутов, В.Н. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт: учебник /  В. Н. Бутов. - М.: Норма - Инфра М,  2005. -308 с
• Ковешников, Е.М. Муниципальное право: учебник / Е.М Ковешников - Норма - Инфра М, Москва, 2005
• Козлова, Н. Ю. Институты самоуправления в Англии / Н. Ю. Козлова // Институты самоуправления: историко-правовые исследования. М., 2008.
• Краснов, М. А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 2006.
• Левин, С.А. Европейская хартия местного самоуправления как основа организации местного самоуправления. / Муниципальный мир. – 2007. - № 3. 38 с .
• Левин, С.А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: современные проблемы и возможность использования при осуществлении муниципальной реформы в России. / Государственное строительство и право. Вып. 21: Сб. научных статей. //  Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., Изд-во МосГУ, 2007. 80 с.
• Левин, С.А. Организация местного самоуправления в европейских федеративных государствах и Европейская хартия местного самоуправления / Государственное управление и право. Вып. 4: Сб. научных статей. // Под общ. ред. И.Н. Барцица. – М., 2006.  380 с.
• Липинский, В. В., Шапкин М. А. Становление местного самоуправления и проблемы законности: учебник / В. В Липинский, М. А. Шапкин - М., 2007.248 с.
• Маклакова, В. В. Иностранное конституционное право: учебник / В.В.Маклакова. - М. : Юрист, 2007. - 512 с.
• Прудников, А.С Местное самоуправление управление в зарубежных странах: учебник / А.С Прудников. М., 2007. 218 с.
• Черкасов, А. И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. / А. И.  Черкасов М., 2004. 388 с.
• Журнал "Чиновникъ" Выпуск №5'060020 [Электронный ресурс] /  Режим доступа: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=688 свободный. – Загл. с экрана.
• Журнал Проблемы местного самоуправления статья «Предмет ведения и полномочия местного самоуправления» [Электронный ресурс] /  Режим доступа: http://www.samoupravlenie.ru/16-03.htm,  свободный. – Загл. с экрана.
• Местное самоуправление в Англии  [Электронный ресурс] /  Режим доступа: http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_England, свободный. – Загл. с экрана.
• Местное самоуправление в Великобритании  [Электронный ресурс] /  Режим доступа: http://www.uk.ru/politics/local_govern.html, свободный. – Загл. с экрана.
• Местное самоуправление в США [Электронный ресурс] /  Режим доступа:  http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_in_the_United_States, свободный. – Загл. с экрана.
• Department for Communities and Local Government  [Электронный ресурс] /  Режим доступа:  www.communities.gov.uk/localgovernment/ , свободный. – Загл. с экрана.
• National League of Cities. [Электронный ресурс] /  Режим доступа:
• Local Government Association for England and Wales. [Электронный ресурс] /  Режим доступа: http://www.lga.gov.uk/  , свободный. – Загл. с экрана.