ҚР – дағы заң шығару үрдісі

Екі палаталы жүйенің еліміздің негізгі заңында бекітіліп, қызмет етуі демократияландырумен қатар неғұрлым сапалы заң шығармашылық процесс үшін де жағдай жасады. Тек осы екі палаталы Парламенттік жүйе ғана заң жобаларын мұқият, жан-жақты талқылап, сапасы жоғары заңдар шығаруға, мемлекеттік мүдделерді негізге ала отырып, түрлі әлеуметтік топтар мен аймақтардың мүдделерін үйлестіруге мүмкіндік береді. Бұлай дейтін себебіміз, Мәжіліспен қабылданған заң жобаларының Сенатқа соғуы оның Сенатта қайта тексеруден өтуіндей күйде болады. Өйткені, Сенат Мәжіліс қабылдаған заң жобасын міндетті түрде мақұлдамай, оны мәні бойынша, жаңа көзқараспен қарайды. Бұл айтқандарымыз, Парламенттің екі палаталы құрамының заңның сапалы болуына жасайтын бірінші алғышарты. Қазақстанның қос палаталы Парламентінің құрылу заңдылығына сәйкес Сенат әкімшілік-аумақтық бірліктердің өкілдерінен түрады. Бұл - қабылданар заңның тек мемлекеттің жалпы мүдделерін ғана емес, сондай-ақ бір мезетте жергілікті мүдделерді де ескеруінің кепілі.

 

1.2 Қазақстан  Республикасы Парламенті заң шығарушы орган  ретінде

 

Парламентаризм  мәселесін зерттеу 1995 жылғы Конституцияға  сәйкес құрылған қос палаталы Парламенттің бірінші және екінші сайланымының да заң шығармашылығына қосқан үлесін ашып көрсетуді қажет етеді. 1996 жылдың 30 қаңтарынан 1999 жылдың 29 карашасына дейінгі кезеңде бірінші сайланған Парламент 500-дей заң қабылдады. Оның ішінде 17 конституциялық заң, 5 кодекс қабылдады (қылмыстық кодекс, қылмыстық істер жүргізу кодексі, азаматтық кодекс (ерекше бөлім), азаматтық істер жүргізу кодексі, қылмыстық атқару кодексі). Сондай-ақ, азаматтарға қатысты және экономикалық салаға байланысты біршама маңызды зандар қабылдады. Экономика саласына бағытталған "Валюталық реттеу туралы", "Шағын кәсіпкерлікті мемлекеттік қолдау туралы", "Бағалы қағаздар рыногы туралы", "Табиғи монополиялар туралы" т.б. зандар республикамызда шағын және орта кәсіпкерлікті дамытуға, экономиканы жандандыруға база жасады, зор ықпал етті деп айтуға болады. Ал, мұндай заң актілерінің қабылданып, бүгінде өмірде іске қосылуы бірінші сайланған Парламенттің заң шығармашылығының шынайы көрсеткіші болып табылады.

Екінші сайланған  Парламент өз қызметін 1999 жылдың 1 желтоқсанынан  бастады. Бұл Парламент негізгі  заңымызға енгізілген өзгертулерге сәйкес Палаталарының өкілеттік мерзімі ұзартылған, жаңа сайлау ережелеріне сәйкес құрылған орган болды. Парламент депутаттарының құрамына төрт саяси партияның өкілдері енді. Парламент осы уақытқа дейін қабылдаған 300-ге тарта заңдардың ішінде "Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару туралы", "Қазақстан Республикасының сот жүйесі мен судьялардың мәртебесі туралы", "Мемлекеттік қызмет туралы" заңдар, Әкімшілік құқық бұзушылықтартуралы Кодекс т.б. маңызды актілер барын айта кеткен жөн болар. Бұл заңдардың кейбірінің қабылданылуы жеңіл, жылдам болса, келесі бірі - ұзақ уақытқа созылып, кідіріп барып қабылданды. Мұның дәлелі ретінде "Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару туралы" заңды келтіруге болады. 1999 жылдың аяғынан қызмет ете бастаған Парламент жұмысының мұндай көрсеткіші - халықтың күткен біраз үмітінің ақтала басталғанының және қазіргі Парламенттің жемісті нәтижелерінің көрнекі дәлелі.

Шетел мемлекеттерінің  Парламентаризмін зерттеуде олардың  конституциялары Парламенттің өкілеттіктерінің көлемдерін белгілейтінін кездестіруге болады. Заң қабылдау жөніндегі өкілеттіктер Парламенттердің жалпы құзыреттерінің ең алғашқыларының, негізгілерінің бірі ретінде танылады. Біраз елдердің Парламенттері заң шығармашылығынан өзге қаржылық құзыреттерге де ие. Ал, келесі бір елдерде Парламент тіпті соттың құзыреттерін де атқаратыны белгілі. Мысалы, Англияда Парламенттің жоғарғы палатасы - жоғарғы сот инстанциясы ретінде ресми бекітілгені бәріне аян. Парламент құзыретінің мұндай әртүрлілігі мынадай пікір айтуға себеп болады: әр елде Парламент жағдай бола қалса, біздің ошақ қасы сарапшыларымыз мұны демократиялық нормалардың бұзылуына балар еді. Егер олардан Францияның жайын сұрай қалсаң, Еуропаның осынау мемлекетіндегі демократияның салтанаты туралы айтып тауыса алмас еді".ҚР Парламентінің заң шығармашылығы қызметінің аясына Конституцияның 61-бабының 3-бөлімінде аталған 11-тармақшаға жиналған қоғамдық қатынастар кіреді. Олар:

1)       жеке және заңды тұлғалардың құқық субъектілігіне, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарына, жеке және заңды тұлғалардың міндеттемелеріне мен жауапкершілігіне;

2)     меншік режиміне және өзге де мүліктік құқықтарға;

3)       мемлекеттік органдар мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың қызметінің, мемлекеттік және әскери қызметтің негіздеріне;

4)                 салық салуға, алымдар мен басқа да міндетті төлемдерді белгілеуге;

5)                 республикалық бюджетке;

6)                 сот қүрылысы мен сотта іс жүргізу мәселелеріне;

7)                 білім беруге, денсаулық сақтауға және әлеуметтік қамсыздандыруға;

8)                 кәсіпорындар мен олардың мүлкін жекешелендіруге;

9)                 қоршағанортаны қорғауға;

10)            республиканың әкімшілік-аумақтық құрылысына;

11)            мемлекеттің қорғанысы мен қауіпсіздігін қамтамасыз етуге байланысты қатынастар.

Конституцияда бұл қатынастар "аса маңызды" деп, ал он бір тармақшаға кірмейтін  өзге қатынастар заңға тәуелді актілермен реттеледі деп бекітілген. Заң  шығару пәнін құрайтын нақты 11-тармаққа жиналған мәселеге байланысты қатынастарға "аса маңызды қоғамдық қатынастар" деген мәртебе беру, өзге қатынастарды маңы зы төмен қосалқы деп ұғынуға ықпал етеді. Белгілі ғалым профессор Ғ.С.Сапарғалиев осы орайда «ғылым және ғылыми-техникалық прогресс саласындағы қатынастар аса маңыздылардың қатарында көрсетілмеген. Олардың қоғам, мемлекет үшін төтенше маңызын дәлелдемесе де болады», - деп пікір білдіреді.[26.192] Бұл пікірмен келіспеуге болмайды. Өйткені, бүтінгі өмір аса маңызды қоғамдық қатынастар шеңбері Конституция белгілеген 11-тармаққа жинақталған мәселелердің шегімен шектелмейтінін көрсетіп отыр. Ғылымда тиісті кеңістікті кеңейту қажет деген пікірлер де кездеседі. Алайда, аса маңызды қоғамдық қатынастар кеңістігін кеңейту ең бір тиімді шешім деп айта алмаймыз. Өйткені, тиісті қатынастар шегін кеңейтсек, олардың тобына бірнеше қатынастар қосылар. Заң шығармашылықтың ауқымы кеңейе түсер. Бірақ мұндай жол тек бүгінгінің ғана қажеттігіне жауап берер. Ал, ертеңгі күні ше? Қоғам дамуына, жалпы даму заңдылығына сәйкес ертеңгі күні аса маңыздылар қатарына адамзат, мемлекет, қоғам үшін мәнді, маңызды өзге де қатынастар кіруі мүмкін емес пе? Сол кезде Конституцияның 61-бабының 3-тармағына қатысты, бүгінгі күнде туып отырған сұрақ-сауалдар, пікірлер тағы да қайталанып келуі әбден мүмкін. Сондықтан да, заң шығармашылығының аясына кіретін 11-тармаққа жинақталған қатынастарды сақтай отырып, 61-баптың үшінші тармағын мынадай редакцияда өзгерткен дұрыс болар: "ҚР Парламенті мынадай қоғамдық қатынастарды реттейтін заңдар шығаруға құқылы: (аталмыш 11 тармаққа жинақталған қатынастар тобы). Өзге қатынастар заңға тәуелді актілермен реттеледі." Яғни, ұсынып отырғанымыз "аса маңызды" сөзін алып тастау.

ҚР Парламентінің  заң шығару қызметін Конституция, "ҚР Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы" конституциялық заң және өзге актілер реттейді ("Нормативтік күқықгық актілер туралы" заң, Парламент, Сенат және Мәжіліс регламенттері). Бұлардың ішінде Конституцияның орны бөлек. Ол заң шығармашылығына, ағымдағы заңдылықтардың дамуы мен қызмет етуіне зор әсер етеді. Заң шығармашылығына қатысты айтсақ, Конституция жоғарыда көрсеткеніміздей заң шығармашылығының пәні болып табылатын қатынастар шегін, заң шығармашылығының жолдарын, заң шығару тәртібін, Конституцияға өзгерістер мен толықтырулар енгізуді, Парламенттің заң шығармашылығына өзге органдардың қатысын анықтайды. Сонымен қатар, Конституция ағымдағы заңдылықтың қоғамдағы өзгермелі жағдайларды ескеруіне бағдар бере отырып оған әсер етеді. Яғни, бұл дегеніміз Конституцияның өзі белгілі бір объективтік және субъективтік қажеттіктермен қажеттеле отырып, тиісінше қажеттілік ұсынған талаптарға өз мазмұнында көрініс бере отырып, ағымдағы заңдылықтарға бағдарлық негіз болады.

Жоғарыда айтқанымыздай,заң  шығару процесін регламенттер де реттейді. Алайда, заң шығару тәжірибесініңрегламент нормаларына сәйкес келе бермейтіні және регламенттердің өздерінде де қайшылықтар, кемшіліктердің ішінара болса да кездесіп отыратыны белгілі. Тиісті тәжірибедеқалыптасқан кемшіліктерді жоюдың шынайы мүмкіндіктерінің бірі болып -аталған актілерді тиісті деңгейге көтеру және заң шығару практикасын регламенттік нормалармен нақты сәйкестікке келтіру табылады. Өйткені, белгіленген процедуралар - бұл нысан мен әдеттерді құрметтеу ғана емес, олар - заңның жетілген, қисынды тиянақталған және қалыптасқан қоғамдық қатынастарды өзгерту мен нығайтудың ықпалды құралы болуы үшін қажетті шарттар да.

Парламент қабырғасындағы үйлесімдік, бір ауыздылық-дамудың  кепілі. Жаңа заң шығарушы органның аз ғана уақыт ішінде тек Үкімет, Президентпен ғана емес, сондай-ақ әртүрлі саяси құрылымдармен - саяси партиялармен, қоғамдық бірлестіктермен, түрлі ұйымдармен үйлесімділік пен түсіністікте белсенді әрекеттер жасауға қабілетті екенін байқадық. Мысалы, "Қоғамдық бірлестіктер туралы", "Саяси партиялар туралы" заң жобасымен жұмыс істеу барысында тиісті саяси ұйымдардың, кәсіподақтардың өкілдерінің қатысқаны мәлім.

Парламент биліктің өзге тармақтарымен, қоғамдық ұйымдармен ұтымды жұмыс істеуге және ішкі бірлік пен палаталардың келісімді байланысын сақгауға шақырылған орган. Ол бәрінен бұрын атқару билігінің күшті және бақыланатын билік болуына көмектесуі керек. Себебі, нақ атқару билігінің өзі мемлекеттік биліктің үш тармағы жүйесінде негізгі жүзеге асырушы күш болып табылады, ал ол күшсіз әрекет ететін заңдар болмайды. Олай болса, заңдылық, реформа немесе қоғамның жаңаруы да болмайды.Көпұлтты халқымыздың игілікті болашағы үшін заңдылық алғышарттарын жасау да Парламенттің алдыңғы кезекті міндеті. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 - тарау.  ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ ПАРЛАМЕНТІНІҢ ЗАҢ ШЫҒАРУЫ ЖӘНЕ ОНЫ ЖЕТІЛДІРУ ЖОЛДАРЫ 

 

2.1. Парламенттің  заң шығару үрдісінің шегі  мен сатылары 

 

Елдің серпінді даму кезеңіне шығу үшін біз пайда  болған оңды нышандарды бекітіп, саяси, экономикалық және әлеуметтік ахуалды біржола тұрақтандыруға тиіспіз. Мұны Парламенттің негізгі саяси міндеті деп қараған жөн. Бұл оны қабылдайтын заң актілерінде дәйекті түрде жүзеге асырылуы керек.

Біздің мемлекетімізде шынайы демократиялық, құқықтық мемлекет құрудың негізгі шарты болып зандылық актілерін дайындау, қабылдау және әрекетке енгізудің тиімді тетіктерін терең теоретикалық әзірлеу мен тәжірибелік қолдану болып табылады. Заң және оны жасаумен байланысты қызмет әрқашанда қоғам дамуының барлық кезеңдерінде басты назарда болуы қажет.

Кез келген дамыған  елдерде заңдар сол елдің құқықтық жүйесінің негізін құрайды. Сондықтан  да зандарды дұрыс қолдану үшін, тәжірибелік қызметте олармен дұрыс  басшылық жасау үшін олардың қалай  әзірленіп, қабылданатынын, күшіне енуі мен өз күшін қалай жоятынын, заң шығармашылығы мен заңдарды жүзеге асырудың заңдық техникасы қандай екенін білу қажет және де көптеген нормативтік актілерден қажетті заңды қалай табу керек екенін, сондай-ақ оны дұрыс түсіну мен дұрыс қолдануды ұғыну қажет.

Заңдар күрделі  қызмет нәтижесінде дүниеге келеді және әрекеттегі зандылыққа қосылады. Ол күрделі қызмет жалпы түрде заң шығармашылығы деп аталады. Заң шығармашылығы - бұл құқық құру процесін аяқтайтын, нәтижесінде заңдар заңи күшке ие болатын және әрекет етуге кірісетін құзыретті органдардың қызметі.

Заң шығармашылығы - бұл өте  күрделі процесс. Ол заң актісінің  сапалы және мұқият дайындалуы үшін, қажетті  құжаттар жинау үшін, социологиялық  және өзге де зерттеулер жүргізу үшін, қабылданатын заң актісінің болашақтағы  тиімділігін жоспарлауды талдау үшін қажетті жағдайлардың жасалуын талап етеді. Заң шығармашылығы әртүрлі сала мамандарының ұжымдық шығармашылығының жемісі болып табылатын күрделі де көп еңбекті керек ететін процесс.

Ю.В. Мальцев  заң шығармашылығына мынадай  анықтама береді: "заң шығармашылығы - бұл алдымен танылғанды тұжырымдау жөніндегі, фактілік қоғамдық қатынастардың  прогрессивті дамуын бір арнаға бағыттау жөніндегі қызмет".

Заң - заң шығармашылығы  қызметінің нәтижесі, жемісі болып табылады. Заңдар қоғамдық қатынастардың тұрақтылығын кдмтамасыз ете отырып, қоғамның дұрыс дамуына, дұрыс қызмет етуіне жағдай жасайды, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарының сақталуына себеп болады. Яғни, қоғамдық дамудың, қатынастардың барлық жақтарына әсер етеді. Заң шығармашылығы тиісті мамандардың бір тобының ұжымдық іс-әрекетімен жүзеге асырылады. Заң шығармашылығы да қоғамдағы кез-келген құқықтық құбылыстар секілді белгілі бір қажеттіктің, мұқтаждықтың салдары. Заң шығармашылығына деген қажеттіліктерді көптеген факторлар туындайды. Өйткені, заң шығармашылығы саяси, экономикалық, құқықтық, идеологиялық және т.б. факторлардың әсерінде болатын шығармашылық қызмет. Заң шығармашылығының өзі құқықтық реттелуге деген қажеттіліктермен себептеле отырып, тиісті шығармашылық кезінде белгілі бір қажеттіліктерді туындайды. Ашып айтсақ, заң шығармашылығы кезінде мынадай қажеттіліктер туындайды: тиісті қоғамдық қатынастарды нормативтік-құқықтық реттеуге деген қажеттілікті білдіретін әртүрлі әлеуметтік факторларды зерттеу; құқықтық нормаларды қалыптастыру кезінде әлеуметтік және ұлттық құрылымдардың, тұтастай алғанда қоғамның түрлі мүдделерін анықтау және мұқият ескеру:

-   құқықтық нормаларды жасау процесінде ғылымның, техника мен мәдениеттің жетістіктерін пайдалану; жобаланудағы құқықтық норманы бұрынғы ұқсас ережелермен және өзге мемлекеттердің құқықтық жүйесімен ғана емес, сондай-ақ қоғамдық өмірдің өзге де реттеушілерімен салыстырмалы талдау жасау;

-   жобаланудағы норманың тиісті құқық жүйесінің өзге де нормаларымен байланысын және өзара қатысын анықтау;

-  құқықтық нормаларды жасаудың ұйымдық нысандары мен процедураларын жетілдіру;

-   қоғамдық қатынастардың тиісті тобын құқықтық реттеудің ең жақсы қолайлы варианттарын анықтау үшін және осы қатынастарға құқықтық әсер етудің неғұрлым тиімді ны сандарын жасау үшін орынды және мүмкін жағдайларда әлеуметтік эксперименттер жасау. Д.А. Керимовтың анықтаған бұл қажеттіліктерін орындамайынша заң шығармашылығында жетістікке, тиімділікке қол жеткізу мүмкін емес. Себебі, заң шығармашылығы - бұл тек заң шығарушылардың ғана толық еркіне байланысты қызметтер жүйесі емес, заң шығармашылығы - ол сондай-ақ, заң шығарушылардың еркіне бағынбайтын сыртқы ортаның, объективтік факторлардың өсерінің нәтижесі де. Сыртқы орта, объективтік факторлар заң шығармашылығын туындайды, оның жемісі - заң актісінің мазмұнының қалыптасуына әсер етеді, заң шығармашылығын жетілдіреді. Сондықтан да заң шығармашылығының жоғары деңгейде болуы, құқықтық нормаларының ертеңгі күні әрекетті, тиімді болуы заң шығармашылығы кезінде туындалатын өзге қажеттіліктермен бірге сыртқы орта мен объективтік факторлардың терең зерттелуі мен жан-жақты танылуын, зерттеу, тану негізінде алынған ілімді ұтымды пайдалануды қажет етеді. Өйткені, олар занды реттелуге деген пісіп жетілген қажеттіліктерді көрсетеді.

Заң шығармашылығы - бұл нәтижесінде  заңдар заңи күшке ие болатын және әрекетке кірісетін құқық қүрушылық  қызмет. Оны әдетте мемлекеттің жоғары өкілді органы мен халық жүзеге асырады. Заң шығармашылығындағы негізгі түйін - келешекте заң -жоғары заңи күшке ие құжат болатын жобаны заң шығарушы органның қабылдауы. Бүкіл халықтық дауыс беру өткізу кезіндегі заң шығармашылығының сипаты ерекше: мұнда заң тікелей халықпен қабылданады. Қандай жолмен жүзеге асқанына қарамастан заң шығармашылығы заң шығару процесіне дейін және заң шығару кезінде болатын әрекеттер мен қатынастарды қамтиды. Нақты заң шығару процесіне дейін жүзеге асатын әрекеттер туралы айтсақ, заң түрінде реттелуді қажет ететін қажеттіліктерді анықтау, анықталған қажеттіліктерге сәйкес заң жобасын қалыптастыру, ғылыми, сараптамалық дайындау т.б.

Заң шығармашылығы  заңдарды қабылдау нәтижесіңде оны  Республикамыздың біртұтас заңдылық жүйесіне қосу жөніндегі қызмет. Зандарды жасау, қабылдау белгілі бір процедураның, яғни заң шығару процесінің болуын шамалайды. Ал, заң шығару процесі - бұл заң жобасын енгізу, өңдеу, қабылдау жөніндегі сатылардың кезектілігі, жүйесі. Кеңес заманында және одан кейін де заң шығару қызметі мен заң шығару процесі түсініктерін бөле жара қарап, олардың жігін ашуға ұмтылатын пікірлердің кездесіп  отыратын жайлары бар. Жұмыс заң шығару процесіне арналғандықтан, бұл екі ұғым оның мазмұнында жиі кездесіп отыратындықтан, тиісті ұғымдарды бөлетін, көлемін салыстыратын пікірлерге тоқгалып кетуді, олар бойынша өз көзқарасымды білдіруімді жөн санап отырмын. Олай болса, заң шығару қызметі мен заң шығару процесін ажырататын ғалымдардың бірі - кеңестік ғалым Ш.К. Вильчинскас. Оның есептеуінше, заң шығарушылық қызмет заң шығару процесіне қарағаңда біршама көлемді құбылыс, себебі соңғысы (заң шығару процесі) заң жобаларының қозғалысының белгіленген тәртібімен шектелген және заң шығару қызметінің процедуралық жағын білдіреді, көрсетеді. Яғни, тиісті пікір авторының ойынша заң шығару процесі заң шығарушы орган кдбырғасында заң жобасы бойынша жүргізілетін әрекеттерді қамтиды. Ал, заң шығару қызметі одан кең болғандықтан заң шығарушы органға дейінгі әрекеттерді қоса қамтиды, демек ол Парламент қызметінің шегімен шектелмейді.[8.26]