Гражданство и международное право

Гражданство и международное  право

 

Гражданство как правовая категория является институтом государственного (конституционного) права. Соответствующие  нормы содержатся в конституциях и в специальных законах о  гражданстве. Применительно к Российской Федерации это ст. 6, 61, 62 Конституции  и Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с изменениями  и дополнениями, внесенными Законом  от 17 июня 1993 г.

 

В Законе о гражданстве  даны многочисленные отсылки к международным  договорам, а ст. 9 в обобщенном виде определяет применение международных  договоров. В ее первой части предусмотрено, что "при решении вопросов гражданства  наряду с настоящим Законом подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регулирующие эти  вопросы"; во второй части статьи воспроизведена традиционная формулировка о применении правил международного договора, если они являются иными, чем правила Закона. Кроме того, в части второй ст. 49 говорится  о применении на территории России международных договоров бывшего  СССР по вопросам гражданства.

 

Российские законодательные  нормы о гражданстве согласуются  с международными стандартами. Такая  оценка относится прежде всего к характеристике в Законе о гражданстве права на гражданство и условий приема в гражданство, поскольку закон не допускает по этим вопросам какой-либо дискриминации и отрицает возможность лишения гражданства (сравним ч. 1 ст. 2 и ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 2 и 15 Всеобщей декларации прав человека). Следует отметить, что при обсуждении проекта Закона были справедливо отвергнуты предложения о таких условиях приема в гражданство, как знание государственного языка и определенное имущественное положение (в ряде зарубежных законов о гражданстве подобные дискриминационные требования присутствуют вопреки международным стандартам (Так например в Законе соединенных штатов Америки об иммиграции и гражданстве 1952 г.).

 

В ч. 1 ст. 1 Закона провозглашено, что в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство. Эта норма в полной мере согласована с Всеобщей декларацией прав человека (п. 1 ст. 15). Право на гражданство закреплено в Еропейской конвенции о гражданстве 1997 г. (п.а ст. 4).

 

Более категорично, чем в  Декларации, определена в Законе (ч. 2 ст. 1), а затем и в Конституции РФ (ч. 3 ст. 6) позиция по вопросу лишения гражданства. Формула Декларации такова: никто не может быть произвольно лишен своего гражданства. Включенное в текст слово "произвольно" свидетельствует о допущении лишения, но в рамках законного решения. Законодательство ряда зарубежных государств допускает лишение гражданства при совершении тяжкого преступления (например, § 1481 раздела "Гражданство и натурализация" Свода законов США). Российское законодательство, как и законодательство других республик бывшего СССР, исключает слово "произвольно" и фиксирует правило, согласно которому гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

 

Международное право оказало  влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступлении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, воплощавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в Законе о гражданстве РФ, в соответствии с которой заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства (ч. 1 ст. 6).

 

Конвенция о гражданстве  замужней женщины 1957 г. определила, что  заключение или расторжение брака  между гражданином какого-либо государства  и иностранцем, а также перемена гражданства мужем "не будут отражаться автоматически на гражданстве жены".

 

Вместе с тем Конвенция  предусмотрела возможность приобретения женой при ее желании гражданства  ее мужа "в специальном упрощенном порядке натурализации". В Законе о гражданстве РФ это положение  учтено в ст. 18, предоставляющей лицу, у которого супруг является гражданином  РФ, право приобретения гражданства  в порядке регистрации.

 

В случаях территориальных  изменений, когда часть территории одного государства переходила к  другому государству, посредством  заключения двусторонних либо многосторонних договоров определялась правовая принадлежность населения передававшейся территории.

 

В Мирном договоре с Италией, подписанном после второй мировой  войны, 10 февраля 1947 г., был специальный  раздел "Гражданство. Гражданские  и политические права", в котором  в связи с предусмотренной  передачей Италией ряда участков территории Югославии и Греции были установлены правила изменения  гражданства итальянских граждан, проживавших на этой территории.

 

Добровольный выбор гражданства  при территориальных изменениях, т. е. либо сохранение прежнего гражданства, либо обретение гражданства того государства, к которому переходит  территория, называется оптацией, а  само право выбора — правом оптации. Такое право было предусмотрено  и применено, например, в 1945 г. в связи  с изменением государственной принадлежности Закарпатской Украины.

 

В современный период ситуации территориальных изменений редки. Но все же в Закон "О гражданстве  Российской Федерации" включена норма  о выборе гражданства при изменении  границы РФ. Согласно ст. 21, "лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют  право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором Российской Федерации".

 

Непосредственную связь  с международно-правовым регулированием имеют действующие во многих государствах конституционные и специальные  нормы относительно обеспечения  государством прав и законных интересов  своих граждан, находящихся вне  пределов данного государства.

 

Основу именно такого подхода  составляет положение Международного пакта о гражданских и политических правах:

 

"Каждый человек, где  бы он ни находился, имеет  право на признание его правосубъектности" (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территории другого государства, подвержен юрисдикции государства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохраняется и проявляется в соответствующих полномочиях государства гражданства.

 

Отдельные государства заключают  двусторонние договоры относительно упрощенного  порядка приобретения гражданства. Таково, например, Соглашение между  Российской Федерацией и Республикой  Казахстан об упрощенном порядке  приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для  постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного  проживания в Российскую Федерацию, от 20 января 1995 г.

 

В конституциях и законах  о гражданстве новых независимых  государств — бывших союзных республик  СССР — получила всеобщее признание  формулировка, согласно которой государство  гарантирует своим гражданам  защиту и покровительство во время  их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции  Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции  Республики Беларусь и т. д.). Правительством РФ постановлением от 31 августа 1994 г. утверждены "Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом". В этом документе намечены, в частности, согласованные с соответствующими государствами решения, а также меры по защите прав соотечественников с использованием действующих международных механизмов.

 

Закон "О гражданстве  Российской Федерации" возлагает  на государственные органы, дипломатические  представительства и консульские  учреждения РФ, на их должностных лиц  содействие тому, чтобы гражданам  России была обеспечена возможность  в полном объеме пользоваться всеми  правами, установленными законодательством  государства их пребывания, международными договорами и международными обычаями,  защищать их права и охраняемые законом интересы (ст. 5).

 

Отсылка в законе к международным  договорам и международным обычаям  имеет в виду права граждан. Но в предусмотренной законом ситуации существенное значение имеют и те международные нормы, которые регламентируют полномочия дипломатических и консульских  представительств (см. гл. 13).

 

Соответствующие  должностные  лица имеют право:

 

1) встречаться и сноситься  с гражданами своего государства,  давать советы и оказывать  содействие, включая принятие мер  правовой помощи;

 

2) посещать граждан, арестованных, задержанных или отбывающих срок  тюремного заключения, оказывать  им правовую помощь.

 

В качестве условия реализации последнего права в конвенциях сформулированы положения об обязанностях компетентных властей государства пребывания в течение определенного времени  уведомить представительство об аресте или задержании гражданина и  оказать содействие в проведении встречи с арестованным или задержанным  гражданином. Посещение граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы, обеспечивается, как сказано во многих конвенциях, на периодической основе.

 

Международно-правовые нормы  имеют существенное значение при  регламентации двойного гражданства.

 

Возникновение двойного гражданства  возможно в определенных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности  неоднозначным решением вопроса  о гражданстве детей, родители которых  являются гражданами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное  гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответствии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.

 

Двойное гражданство, естественно, осложняет статус лица, поскольку  его правовая связь одновременно с двумя государствами порождает "двойные" обязанности. Распространено правило "эффективного гражданства", означающее преимущественную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно  проживает. Именно перед этим государством он несет обязанности, прежде всего при необходимости несения военной и альтернативной службы.

 

В Европейскую конвенцию  о гражданстве, принятую и открытую для подписания 14 мая 1997 г., включена глава о множественном гражданстве, в которой допускается такой  правовой статус. Согласно ст. 17 граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника.

 

Законодательство СССР содержало  норму о непризнании за гражданином  СССР принадлежности к гражданству  иностранного государства (двойного гражданства). Такой подход лежал в основе заключавшихся в послевоенные годы с различными государствами конвенций об урегулировании ситуаций с двойным гражданством, согласно которым лица, считавшиеся гражданами обоих договаривающихся государств, могли избрать гражданство одного из них, а при отсутствии заявления о выборе считались гражданами того из договаривающихся государств, на территории которого они проживали.

 

В последующем были подписаны  с некоторыми государствами (Болгария, Румыния, Монголия и др.) конвенции (соглашения) о предотвращении случаев возникновения двойного гражданства. Они регламентировали две ситуации, способные породить двойное гражданство. Во-первых, родители, один из которых является гражданином одного из договаривающихся государств, а второй — гражданином другого договаривающегося государства, могут по обоюдному согласию избрать для ребенка гражданство одного из этих государств, в связи, с чем подают совместное заявление компетентным органам государства, гражданство которого они избирают для ребенка. В случае непредставления такого заявления ребенок считается гражданином того из договаривающихся государств, на территории которого он родился, а если ребенок родился на территории третьего государства — гражданином того из договорившихся государств, в котором родители имели местожительство до выезда. Во-вторых, каждое из договаривающихся государств обязалось не принимать в свое гражданство лиц, которые являются гражданами другого договаривающегося государства, без согласия компетентных органов последнего.

 

Одновременно был решен  вопрос о том, что граждане одного договаривающегося государства, которые  до вступления в силу соответствующей  конвенции (соглашения) приобрели гражданство  другого договаривающегося государства, не утратив прежнего гражданства, будут  иметь с этого времени исключительно  гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого они  проживают. Если же такие лица имеют  постоянное местожительство на территории третьего государства, они считаются  гражданами того из договаривающихся государств, гражданство которого приобрели  позднее.

 

Новое законодательство Российской Федерации занимает не столь жесткую  по сравнению с законодательством  СССР позицию применительно к  двойному гражданству. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В данном тексте кажется более уместным союз "и" (вместо "или"), поскольку для статуса двойного гражданства необходимы оба юридических компонента — как национальный закон, так и международный договор.

 

В Законе о гражданстве  РФ были даны несколько иные формулировки, отражавшие сдержанное отношение к  двойному гражданству. В ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве (в редакции от 17 июня 1993 г.) сказано, что за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.