Административная реформа на региональном и муниципальном уровне

В начале 2005 г. президентской  властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов  РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей  раз с передачей части федеральных  полномочий на региональный, а субфедеральных -- на местный уровни .

Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов  исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования форм ее получения гражданами), тогда как качественное ее содержание остается в стороне. Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков,

Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и  структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:

ограничение вмешательства  государства в экономическую  деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного  госрегулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных  органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической  деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам  и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения  полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация  деятельности территориальных органов  федеральных органов исполнительной власти.

Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.

Наиболее заметными стали  радикальные перемены в структуре  и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:

- 5,5 тыс. функций ее  федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны  «избыточными», более 0,25 тыс. -- «дублирующими»  и свыше 0,85 тыс. -- «требующими  корректировки»;

- в результате количество  функций федеральной исполнительной  власти оказалось сокращенным  на четверть, а в оставшейся  их части примерно аналогичную  долю предстояло пересмотреть  либо уточнить.

Подобного рода изменения  произошли и на региональном уровне.

На первом этапе общегосударственная  административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации  управления как посредством рационализации распределения функций между  структурными подразделениями органов  исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.

В аналитической части  «Концепции административной реформы  в Российской Федерации в 2006--2010 годах», одобренной правительственным распоряжением  № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого  этапа реформы:

1) в 2003-- 2005 гг. проведена  лишь относительно небольшая  часть мероприятий реформы, а  по ряду ее приоритетных направлений  работы еще не начались (механизмы  реализации полномочий органов  исполнительной власти).

2) административные преобразования  затронули, главным образом, федеральный  уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа  проходила фрагментарно, в экспериментальном  режиме.

Нерешенными остались следующие  проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан  и бизнеса; коррумпированность госаппарата  и падение доверия граждан  к государственным институтам и  госслужащим; сфера госуправления  превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой  конкурентоспособности.

Главными целевыми ориентирами  второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации  в 2006--2010 годах», одобренной правительственным  распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:

1) повышение качества  и доступности государственных  услуг;

2) дальнейшее ограничение  вмешательства государства в  экономическую деятельность субъектов  предпринимательства, в том числе  прекращение избыточного государственного  регулирования;

3) повышение эффективности  деятельности органов исполнительной  власти.

Для достижения этих целей  необходимо решение следующих задач:

1) внедрение в органах  исполнительной власти принципов  и процедур управления, ориентированного  на результат;

2) разработка и внедрение  стандартов государственных услуг,  предоставляемых органами госуправления,  а также административных регламентов  для последних;

3) оптимизация функционирования  органов и введение в сферах  их деятельности антикоррупционных  механизмов;

4) повышение степени прозрачности  деятельности госорганов и рост  эффективности их взаимоотношений  с гражданским обществом;

5) модернизация системы  информационного обеспечения органов  исполнительной власти;

6) формирование необходимого  организационного, информационного,  ресурсного и кадрового обеспечения  административной реформы, совершенствование  механизмов распространения успешного  опыта государственного управления.

Второй этап административной реформы предполагает не столько  продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля  и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)

Программно-плановые установки  второго этапа реформы:

а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом  и предоставления государственных  услуг, а также по передаче отдельных  функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;

б) завершить процедуру  определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных  и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует  законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.

в) меры по созданию единого  правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов  деятельности, передаче части функций  по контролю и надзору субъектам  РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование  и законодательное обеспечение  процесса оказания государственных  услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.

 

3 ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ  ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ  РЕФОРМЫ В КАМЧАТСКОМ КРАЕ

3.1 Основные проблемы реализации  административной реформы в Камчатском  крае

Принципиально новая модель общества и экономики требует  изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений  и все менее отвечает потребностям новой структуры рыночной экономики. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых  по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы  исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных  решений становятся все более  и более очевидными. Одна из причин «пробуксовывания» административной реформы кроется в недостатке ответственности чиновников за совершаемые  ими действия. Ответственность - а  если нужно, и вина - перекладывается  на других лиц, чаще всего - подчиненных  или людей, имеющих к данному  делу лишь косвенное отношение. В  результате такое «делегирование полномочий»  негативно сказывается на деятельности всего государственного аппарата, подрывая доверие к нему со стороны граждан. Единственный способ коренным образом  изменить ситуацию видится в четком распределении ответственности  между чиновниками и определении  мер наказания за невыполнение или  ненадлежащее выполнение ими своих  должностных обязанностей.

В ходе исследования были выявлены следующие проблемы во всех ветвях российской власти, и, в частности  органов государственной власти Камчатского края:

1. Кризис доверия граждан  к власти.

Граждане не видят в  государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед  ним. Не отлажен режим постоянного  диалога между государственной, прежде всего исполнительной, властью  и обществом. Исполнительная власть остается «непрозрачной» для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Новые политические и экономические  условия в очень слабой степени  подействовали на изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих.

2. Неупорядоченность отношений  между различными ветвями власти.

Взаимоотношения исполнительной и иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзя говорить об эффективном действии механизма  сдержек и противовесов.

3. Неупорядоченность системы  и структуры федеральных органов  исполнительной власти.

Функциональная размытость обусловливает отсутствие четких критериев, на которых должна строиться система  органов исполнительной власти. Это  влечет за собой:

- необоснованное разделение  органов даже одного вида на  более и менее значимые, что  соответствующим образом отражается  на их ресурсном обеспечении;

- соединение в одних  и тех же органах функций  координации, регулирования, управления, контроля и оказания государственных  услуг. Такое соединение не  только снижает степень эффективности  деятельности, но и является одним  из сильных коррупциогенных факторов;

- нестабильный статус  многих ведомств, их частые реорганизации;

- появление большого числа  межведомственных органов (например, комиссий), которые фактически еще  больше запутывают схему управления  и зон ответственности.

4 Отсутствие строгой классификации  (определения видов и критериев  их разграничения) федеральных  органов исполнительной власти, что создает основу для конфликтов  внутри исполнительной власти, поскольку  консервирует ничем не обоснованную  иерархию органов (характерно, что  ряд ведомств в системе исполнительной  власти считают необходимым повысить  их статус, не меняя при этом  функций), делает нестабильной систему  управления в различных сферах, обусловливает непрерывный психологический  дискомфорт государственных служащих, сознающих, что статус и объем  функций соответствующего органа  исполнительной власти может  измениться в любой момент  по далеко не объективным причинам, а также играет не последнюю  роль среди условий, порождающих  или способствующих коррупции.

Функциональная неопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структуры  федеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных министерств  и ведомств.

Не только существующая система  исполнительной власти не отвечает современным  и тем более перспективным  потребностям общества, но и «человеческая» составляющая исполнительной власти - система государственной службы.

В силу ряда причин кардинальные реформы в области государственной  службы до сих пор не проведены. В  результате существующий госаппарат в  целом явно не соответствует новым  принципам и задачам государственной  власти ни по профессионально-квалификационным, ни по морально-психологическим характеристикам. Он не только не выполняет роли «мотора» преобразований, но зачастую тормозит их или выхолащивает их дух, оставаясь  в целом системой консервативной, чрезмерно иерархичной и закрытой. В определенной мере это подрывает  политическое доверие общества ко всей системе исполнительной власти. При  этом в сложившейся ситуации меньше всего виноваты конкретные чиновники, работающие с перегрузкой и часто  за весьма незначительную зарплату. Дело, прежде всего, в нереформированности  системы государственной службы.

Проблемы в этой области  относятся как к действующей  системе госслужбы, так и к  подготовке новых поколений управленческих кадров. К числу основных проблем  можно отнести:

нарушение принципа единства системы госслужбы Российской Федерации;

крайнее несовершенство системы  отбора, оценки и служебного продвижения  кадров госаппарата;

падение уровня исполнительской  дисциплины;

неразработанность типологии  «политических» и «карьерных» должностей, что особенно необходимо, если учесть их принципиально различный правовой статус (действующий Федеральный  закон «Об основах государственной  службы Российской Федерации» за основу дифференциации этих должностей принял только формальные критерии);

незавершенность и противоречивость правового регулирования в сфере  государственной службы;

неоправданную дифференциацию статусов госслужащих некоторых  федеральных органов исполнительной власти, что, в частности, выражается в существенных различиях между  зарплатой госслужащих не только разных уровней (федерального, регионального  и муниципального), но и в различных государственных органах с равнозначным статусом;

расширение практики образования  новых видов (подвидов) госслужбы, не урегулированных действующим законодательством;

падение престижа госслужбы  как вида профессиональной деятельности;