Земли историко-культурного назначения

В целом же приведенные выше определения объектов культурного наследия и их видов, закрепленные в федеральном законодательстве, позволяют сделать следующий вывод. Если соотносить определения видов объектов культурного наследия, предусмотренные в ст. 3 Закона об ОКН, с определением земель историко-культурного назначения, закрепленным в п. 1 ст. 99 ЗК РФ, то можно сделать вывод о том, что с точки зрения п. 1 ст. 99 ЗК РФ к землям объектов культурного наследия относятся только земли памятников (за исключением военных и гражданских захоронений) и ансамблей, а земли достопримечательных мест и земли военных и гражданских захоронений выделены в отдельные виды земель историко-культурного назначения.

3. Земли достопримечательных мест

Одним из видов земель историко-культурного назначения являются земли достопримечательных мест. Юридическое понятие достопримечательных мест закреплено в ст. 3 Закона об ОКН. Согласно указанной норме достопримечательные места - творения, созданные человеком или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

В подзаконных нормативных актах раскрывается содержание понятия некоторых видов достопримечательных мест. Например, согласно подп. 2.4 п. 2 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры памятными местами являются территории, ландшафты, связанные с событиями, имеющими историческую, научную или иную культурную ценность.

К землям достопримечательных мест относятся и земли мест традиционного бытования народных художественных промыслов. Согласно ст. 3 Федерального закона "О народных художественных промыслах" (далее - Закон о НХП)11 народный художественный промысел - одна из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемая на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности в процессе творческого ручного и (или) механизированного труда мастеров народных художественных промыслов. Место традиционного бытования народного художественного промысла - территория, в пределах которой исторически сложился и развивается в соответствии с самобытными традициями народный художественный промысел, существует его социально-бытовая инфраструктура и могут находиться необходимые сырьевые ресурсы.

Буквальное толкование ст. 3 Закона об объектах культурного наследия приводит к выводу о том, что достопримечательное место можно индивидуализировать как объект земельных отношений, если оно охватывает всю территорию населенного пункта. Такая позиция подкрепляется и п. 2 ст. 1 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"12, государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с указанным Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных федеральным законом сведений.

Анализ законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия, в том числе законодательства о народных художественных промыслах, позволяет сделать вывод о том, что достопримечательные места как комплексные объекты культурного наследия, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов, состоят не только из памятников истории и культуры, но и из природных и культурных ландшафтов. Свойство традиционности народных художественных промыслов выступает юридически значимым критерием для способов определения и установления правового режима земель историко-культурного назначения.

Нормы-дефиниции ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об ООС)13 раскрывают содержание ряда терминов, используемых в Законе об ОКН в юридическом понятии "достопримечательные места".

Согласно ст. 1 Закона об ООС природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение; антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов; природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками; природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

Как было изложено выше, одной из разновидностей достопримечательных мест является культурный ландшафт. В Законе об ОКН данное юридическое понятие не раскрывается. Пункт 4 Положения о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации14 относит к участкам с преобладанием культурного ландшафта старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т.п.

1.4. Земли мест  погребения

Одним из видов земель историко-культурного назначения являются земли военных и гражданских захоронений, т.е. земли мест погребения. Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о ППД)15 погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение. Места погребения могут быть по историческому и культурному значению историко-мемориальными.

В настоящее время законодательно закреплено понятие только военных захоронений. Статья 3 Закона Российской Федерации "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" (далее - Закон об УПП)16 следующим образом определяет понятие воинских (военных) захоронений: воинскими захоронениями являются захоронения погибших при защите Отечества с находящимися на них надгробиями, памятниками, стелами, обелисками, элементами ограждения и другими мемориальными сооружениями и объектами. К ним относятся: военные мемориальные кладбища, воинские кладбища, отдельные воинские участки на общих кладбищах, братские и индивидуальные могилы на общих кладбищах и вне кладбищ, колумбарии и урны с прахом погибших, места захоронений в акваториях море и океанов, места гибели боевых кораблей, морских, речных и воздушных судов с экипажами. Таким образом, из названной нормы следует, что к землям историко-культурного назначения могут относиться только те земельные участки, в границах которых находятся военные захоронения, имеющие историко-культурное значение, т.е. относящиеся к историко-мемориальным.

Часть 1 ст. 22 Закона о ППД устанавливает, что старыми военными и ранее неизвестными захоронениями считаются захоронения погибших в боевых действиях, проходивших на территории Российской Федерации, а также захоронения жертв массовых репрессий.

В Законе о погребении выделяются следующие виды гражданских захоронений: общественные кладбища (ст. 18), вероисповедальные кладбища (ст. 19), семейные (родовые) захоронения (ст. 21), стены скорби (ст. 23), крематории (ст. 24).

Поскольку в содержание понятия "место погребения" входит земельный участок, то он относится к землям историко-культурного назначения и имеет историко-мемориальное значение. Аналогичное положение содержится в п. 1 ст. 4 Закона об ОКН, согласно которому выделяются объекты культурного наследия, имеющие мемориальную ценность (значение). Понятия "ценность" и "значение" являются идентичными юридическими понятиями. Применительно к местам погребения (захоронений) мемориальную ценность изначально имеет и земельный участок как неотъемлемая часть места погребения.

Поэтому в федеральном законодательстве об объектах культурного наследия необходимо закрепить понятие "историко-культурное назначение объекта культурного наследия", имеющее телеологическое (ценностное) значение для объектов недвижимости, располагающихся на земельных участках, как критерия отнесения объекта недвижимости к объектам культурного наследия, и на этой основе - земельного участка к землям историко-культурного назначения. Исходя из специфики земель военных и гражданских захоронений, в содержании понятия "историко-культурное значение объекта культурного наследия" целесообразно аналогичным образом выделить одним из критериев историко-культурного значения объекта и историко-мемориальную (мемориальную) ценность объектов недвижимости - применительно к отнесению соответствующих земельных участков к землям историко-культурного назначения - землям военных и гражданских захоронений.

2. Правовой режим  и границы земель историко-культурного  назначения

2. 1. Границы охраны земли историко-культурного назначения

Что же представляют собой охранные зоны сегодня? Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ предусматривает создание охранной зоны с определенными границами17 и определяет ее как территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Следует учитывать, что границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков, что впоследствии может приводить к нецелевому использованию земель и ограничению прав на земельные участки, с последующим нанесением ущерба обществу и государству при последующей реализации своих прав субъектами правоотношений, соответственно, это влечет за собой то, что территории охранных зон подвергаются застройке, изменению видов использования земель, подвергаются постоянным попыткам изменения границ самих охранных зон и границ участков, расположенных в охранных зонах, со стороны различных лиц. Все перечисленное выше ведет к ухудшению количества и качества плодородных земель, к ухудшению лесного фонда, к потере земель.

Примерами таких проблем являются: Бородино, Архангельское, Радонеж, где сложилась особо сложная ситуация с застройкой охранных зон и с использованием данных территорий. Комплекс нарушений в них послужил причиной издания Поручения Президента Российской Федерации об осуществлении мер по установлению границ и соблюдению правового режима земель в ряде объектов культурного наследия. Поручение должно обеспечить контроль за принятием документов территориального планирования и градостроительного зонирования, за установлением границ территорий и зон охраны объектов культурного наследия, а также контроль за соблюдением правового режима земель на территориях, упомянутых в поручении, а также на подобных территориях в других субъектах Российской Федерации. Немаловажно то, что расположены данные объекты в основном в центральной части России, Московском регионе, где за последние годы было сведено к нулю многовековое историческое занятие местного населения - сельское хозяйство, была сильно изменена этническая составляющая населения, территория региона подверглась колоссальной застройке и притоку внутренних и внешних мигрантов, в связи с чем заметно упал уровень культуры региона. Эти факторы отчасти привели к возникновению данных проблем, а именно к проблемам рационального использования земель вообще, земель историко-культурного значения и функционального использования земель сельскохозяйственного назначения, в частности, как в регионе, так и в стране, если рассматривать проблему шире. При сложившейся ситуации правильная оценка этих факторов, на примере их соотношения в Московском регионе, должна учитываться при практическом применении земельного законодательства в других субъектах, т.к. изменение одного из факторов может пресекать другие факторы ухудшения ситуации, в частности, к таким изменениям можно отнести практическое применение в хозяйстве сложившихся форм труда коренного местного населения. Для центральной России это сельское хозяйство, ремесла, производство.

Обобщая сказанное выше, можно найти причины проблем рационального использования земель, но для поиска решения этих проблем следует обратить внимание на принципы земельного законодательства и, в частности, на приоритет сохранения особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Из принципов следует, что среди ценных земель особое место занимают земли сельскохозяйственного назначения. Закрепленный приоритет сельскохозяйственного использования земель сельскохозяйственного назначения (целевое использование) по существу неоспорим, т.к. от состояния, плодородности, качественного использования сельскохозяйственных земель зависит каждый гражданин в отдельности и государство в целом. Далее, из описания ценности следует особо отметить использование, его потенциал как фактора - фактора, не только определяемого земельным законодательством, фактора сельскохозяйственной отрасли в широком смысле, но и фактора использования земель в целях охраны объектов историко-культурного значения, а именно использования сельскохозяйственных земель в охранных зонах объектов истории и культуры, именно этот фактор и может стать решением проблем рационального использования земель историко-культурного значения и функционального использования земель сельскохозяйственного назначения18.