Правовое регулирование оборота земельных участков

Принятый Земельный кодекс сохраняет  принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности, лесного, водного  фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота и пользования, кроме сельскохозяйственных земель. В действительности Кодекс вводит в  гражданский оборот лишь земли промышленности и поселений — иначе говоря, чуть более двух процентов всего  земельного фонда страны. В то же время необходимо подчеркнуть, что  именно эти категории земель являются наиболее экономически значимыми.

Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права собственности  граждан и юридических лиц, которым  оно было предоставлено ранее. Предусматривается  также возможность однократного бесплатного переоформления в частную  собственность ранее предоставленных  гражданам земельных участков (на правах постоянного пользования  и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками  на правах аренды, имеют преимущественное право на их покупку. В Кодексе  также разграничены формы государственной  собственности на землю (федеральная, муниципальная и собственность  субъектов Федерации) и определены функции органов власти, представляющей интересы публичных земельных собственников.

Таким образом, в соответствии с  Земельным кодексом РФ участниками  земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При  этом в отношении иностранных  граждан устанавливаются права  и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных  случаев (в частности, они не могут  владеть земельными участками на приграничных территориях).

Не запрещая куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал ее регулирование при помощи специального федерального закона. Наконец в июле 2002 года был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона «Об  обороте земель сельскохозяйственного  назначения»3, который носил «рамочный» характер и наделял широкими властными  полномочиями по созданию рынка земли  субъекты Федерации. Предполагалось, что  законодательные собрания регионов примут соответствующие законы и  определят сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социально-экономических особенностей.

Учитывая неравномерное распределение  земель, законодательным органам  субъектов Федерации было также  делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный предельный размер такого участка не может составлять менее 10 процентов общей площади угодий в границах одного административно-территориального образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает особый правовой режим осуществления различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа), предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты РФ и органы местного самоуправления. Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или правительства.

2. ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО  НАЗНАЧЕНИЯ

2.1 Понятие и принципы  земель сельскохозяйственного назначения

Значение научной разработки проблем, связанных с правовым режимом  земель сельскохозяйственного назначения, определяется, прежде всего, неудовлетворительным состоянием действующего земельного законодательства в этой части и подготовкой  новой его кодификации.

В научном решении вопросов о  понятии земель сельскохозяйственного  назначения, их месте в составе  единого государственного земельного фонда и управлении ими, следует  исходить из того, что это правовое понятие и связанные с ним  институты, будучи закрепленными в  новом земельном законодательстве, должны в максимальной степени способствовать осуществлению основных принципов  земельного права в период развернутого строительства коммунизма.

Речь идет, прежде всего, о таких  принципах, как исключительность права  государственной собственности  на землю, плановое, рациональное и  комплексное использование земли.

Прежде чем попытаться определить понятие земель сельскохозяйственного  назначения, необходимо выяснить их место  в составе единого государственного земельного фонда. Большинство ученых-юристов  придерживается деления единого  государственного земельного фонда  на отдельные категории земель, различающиеся  по правовому режиму в зависимости  от их основного хозяйственного назначения. Было выдвинуто предложение о  делении единого государственного земельного фонда на отдельные категории  земель, исходя из действительных целей  их использования с установлением  одинакового правового режима для  всех соответствующих земельных  участков, где бы они ни находились (в городе или в сельской местности). Есть, наконец, предложение о делении  единого государственного земельного фонда СССР не по категориям, а по видам землепользователей с учетом того, что часть земель за определенными  землепользователями не закреплена. Нет возможности подробно рассматривать  все указанные взгляды на вопрос о классификации земель. Остановимся  лишь на главных моментах классификации.

Главным фактором, определяющим правовой режим отдельных частей единого  государственного земельного фонда, является их основное хозяйственное назначение. Целевой характер использования  земель вытекает из принципа плановости землепользования в СССР. Классификация  по основному хозяйственному назначению предполагает деление государственного земельного фонда на: а) земли сельскохозяйственного  назначения; б) земли специального назначения; в) городские земли; г) земли лесного  фонда; д) земли водного фонда; е) земли государственного запаса.

Такого рода классификация земель последовательно проводится в земельном  законодательстве. Это наглядно видно, например, в ст. 20 декрета «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г. В ней говорится, что земля может использоваться: а) в целях культурно-просветительных; б) для занятия сельским хозяйством; в) с целью застройки; г) для устройства путей сообщения (передвижения). В  общих началах землепользования и землеустройства, утвержденных ЦИК  СССР 15 декабря 1928 г., выделены земли  сельскохозяйственного назначения, специального назначения, городские  земли, земли государственного запаса.

Классификация земель по основному  хозяйственному назначению складывалась в законодательстве постепенно, в  соответствии с потребностями развития народного хозяйства, развитием  хозяйственно-организаторской и  культурно-воспитательной функций  Советского государства. Постепенно уточнялся  и правовой режим отдельных частей единого государственного земельного фонда в зависимости от их основного  хозяйственного назначения. Совершенствование  классификации и правового режима отдельных категорий земель будет  происходить и дальше в соответствии с новыми задачами хозяйственного и  культурного строительства. Таким  образом, классификация земель по основному  хозяйственному назначению не является надуманной представителями науки  земельного права и не предусмотренной  действующим законодательством, как  это утверждают С.М. Фотеев и И.К. Ильин. Нельзя согласиться с указанными авторами, утверждающими также, что  деление единого государственного земельного фонда СССР на категории  по основному хозяйственному назначению не находит практического применения, так как государственный учет земельных площадей проводится не по категориям, а по видам землепользователей.

Если сводить значение классификации  земель по основному хозяйственному назначению только к учету земель, тогда действительно она не играет существенной роли. Дело, однако, в том, что речь идет о правовой классификации, которая в зависимости от экономической  роли (хозяйственного назначения) отдельных  частей единого государственного земельного фонда предусматривала бы подробную  регламентацию их правового режима, т. е. порядка пользования, прав и  обязанностей соответствующих землепользователей и т. д.4

В более развернутом плане классификация государственного земельного фонда по основному хозяйственному назначению: а) определяет возможное хозяйственное использование земли для осуществления основной цели выделения данной части земельного фонда. Это способствует созданию правовой базы для планирования, использования и распределения отдельных частей земельного фонда; б) определяя основное назначение земли, подчиняет внутренний распорядок пользования землями той или иной категории соответствующей цели, ее наилучшему достижению. Например, использование отдельных участков городских земель, земель специального назначения, лесного фонда в качестве сельскохозяйственных угодий находится по своему правовому режиму под значительным влиянием основного хозяйственного назначения указанных категорий земель. В отношении этих участков действует смешанный правовой режим пользования, содержащий элементы и правового режима земель сельскохозяйственного назначения (главным образом связанные со специальными правилами пользования), и соответствующей основной категории земель. Такое соотношение основного и второстепенного в правовом режиме землепользования необходимо, иначе вряд ли можно было бы говорить, например, о лесном хозяйстве как о едином организме; в) подчиняя правовой режим пользования отдельных частей земельного фонда той или иной основной цели, не исключает (а даже предусматривает) возможность и необходимость комплексного использования земли.

Например, предусматривается возможность  вторичного сельскохозяйственного  землепользования на землях несельскохозяйственного  назначения, если это землепользование не связано с ущербом для основной цели.

Это положение приобретает особое значение в настоящее время в  связи с грандиозными планами  увеличения производства сельскохозяйственных продуктов и является ярким показателем  огромной роли национализации земли  в условиях социалистической системы  хозяйства; г) дает правовую основу для  организации управления единым государственным  земельным фондом и его отдельными частями и для определения  компетенции отдельных органов  управления землей5.

2.2 Особенности совершения  сделок с землями сельскохозяйственного  назначения

В соответствии со ст. 77 Земельного Кодекса  РФ землями сельскохозяйственного  назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для  нужд сельского хозяйства, а также  предназначенные для этих целей. В состав земель сельскохозяйственного  назначения традиционно входят наиболее ценные, плодородные земли, которые, ввиду этого, подлежат особой охране со стороны государства.

В настоящее время правовой режим  земель сельскохозяйственного назначения регулируется вступившим в силу 27 января 2003 года Федеральным Законом от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного  назначения» (в ред. от 07.03.2005 г.; далее  по тексту – Закон об обороте).

Данный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением землями сельскохозяйственного  назначения, устанавливает правила  и ограничения, применяемые к  обороту земель сельскохозяйственного  назначения и долей в праве  общей собственности на земли  сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную  или муниципальную собственность6.

2.2.1 Особенности купли-продажи  земель сельскохозяйственного назначения

Особенностью купли-продажи земельных  участков сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 8 Закона об обороте  является то, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного  назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет  преимущественное право покупки  такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением  случаев продажи с публичных  торгов. Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (муниципального образования) о намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора. В случае если субъект РФ (муниципальное образование) откажется от покупки, либо не уведомит продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение месяца со дня поступления извещения, продавец вправе в течение года продать земельный участок третьему лицу, по цене не ниже указанной в извещении.

Следует учитывать, что при продаже  земельного участка с нарушением преимущественного права покупки  субъект РФ (муниципальное образование) имеет право в течение года с момента государственной регистрации  перехода права собственности требовать  в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя7.

2.2.2 Особенности аренды  земель сельскохозяйственного назначения

В соответствии со ст. 9 Закона об обороте  в аренду могут быть переданы прошедшие  государственный кадастровый учет земельные участки из земель сельскохозяйственного  назначения, в том числе земельные  участки, находящиеся в долевой  собственности. В случае передачи в  аренду находящегося в долевой собственности  земельного участка из земель сельскохозяйственного  назначения договор аренды земельного участка заключается или со всеми  участниками долевой собственности, или с лицом, действующим на основании  доверенностей, выданных ему участниками  долевой собственности.

Договор аренды земельного участка  из земель сельскохозяйственного назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет. При этом в случае, если иное не предусмотрено законом или  договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора аренды имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок. Площадь  земельных участков из земель сельскохозяйственного  назначения, одновременно находящихся  в аренде у одного арендатора, не ограничивается.

Передача в аренду находящихся  в государственной или муниципальной  собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться в порядке, установленном статьей 34 ЗК РФ (то есть без проведения торгов) в том случае, если имеется только одно заявление  о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования  сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. Решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования вышеуказанного сообщения не поступили иные заявления. В том случае, если подано два, и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду исключительно на торгах (п. 2 ст. 10 Закона об обороте)8.

2.2.3 Предоставление земель  сельскохозяйственного назначения  в собственность