Право на землю коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Жизнь оказалась  значительно сложней. Формирование специальных территорий для коренных малочисленных народов Севера в  соответствии с федеральными законами вызвала неприятие в регионах. Видимо, не последнюю роль сыграло  то обстоятельство, что региональные элиты теряли контроль над природными ресурсами этих территорий. Совершенно очевидно, что упразднить территорию, сформированную в соответствии с  федеральным законом, местным властям  может оказаться не под силу.

Формирование  территорий традиционного природопользования в соответствии с законодательством  субъектов Российской Федерации  показало уязвимость положения коренных малочисленных народов Севера. Достаточно вспомнить, как при смене губернатора Корякского автономного округа была ликвидирована территория традиционного природопользования «Тхсаном», образованная на основе регионального законодательства [Территория «Тхсаном»…, 2001. С. 75—79].

Сейчас Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока  Российской Федерации» предполагается обновить, исключив из него положения, препятствующие реализации его требований.

Право аборигенов и их объединений  на получение земельных участков и других природных объектов в  собственность и пользование

Анализ  содержания статей 69 и 72 Конституции  Российской Федерации позволяет  говорить о том, что аборигенам и  их объединениям должны быть предоставлены  не только территории с особым правовым режимом, но и имущественные права  на соответствующие природные объекты. Если положения соответствующих  конституционных норм интерпретировать иначе, то окажется невозможным реализовать  акты международного права о коренных малочисленных народах, а также  обеспечить защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни  малочисленных этнических общностей.

В Конвенции  Международной организации труда  «О коренных народах и народах, ведущих  племенной образ жизни в независимых  странах» не случайно указывается, что  аборигенам и их объединениям необходимо предоставить право собственности  и владения на природные объекты, а в случае необходимости гарантировать этим народам право пользования природными объектами.

Конвенция в этом случае рассматривает землю  как имущество. Она требует определить не абстрактные права на землю  коренных народов и народов, ведущих  племенной образ жизни, а конкретные имущественные права в соответствии с требованиями национального законодательства.

Гражданское, земельное, лесное и иное законодательство Российской Федерации исчерпывающе определяют имущественные права  на природные объекты. При этом оно  не дает ответа на вопрос о том, какие  имущественные права на природные  объекты могут возникать у  аборигенов и их объединений. Практика показывает, что из-за этого у  коренных малочисленных народов  возникает немало проблем.

Международное право допускает установление права  собственности на природные объекты  у коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Гражданский кодекс Российской Федерации  и Земельный кодекс Российской Федерации  говорят лишь о собственности  государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан. Право  собственности народов на природные  ресурсы российское законодательство не предусматривает.

Если  исходить из того, что природные  объекты будут предоставляться  в собственность объединениям коренных малочисленных народов Севера или  отдельным лицам из их числа, то в  тех правовых условиях, которые имеются, гарантировать их использование  только коренными малочисленными народами Севера невозможно. В отсутствие законодательных  ограничений собственник будет  вправе передать природные ресурсы  кому угодно. Здесь право частной  собственности на природные объекты  недопустимо, по крайней мере, до установления необходимых ограничений и процедур, гарантирующих их сохранение за коренными  малочисленными народами. Таковы требования статьи 17 Конвенции № 169 МОТ. Другие имущественные права на природные  объекты, которые могут возникнуть у аборигенов и их объединений, определены законодательством Российской Федерации  таким образом, что коренные малочисленные  народы Севера, по существу, не могут  считать своими земли, леса и иные природные ресурсы. Так, по Земельному кодексу Российской Федерации государственные и муниципальные земли, на которых живут коренные малочисленные народы Севера, могут быть им предоставлены только в аренду.

В статье 11 Федерального закона «О территориях  традиционного природопользования коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока» предусмотрено предоставление земельных  участков и других обособленных природных  объектов, находящихся в границах территорий традиционного природопользования, коренным малочисленным народам  Севера, Сибири и Дальнего Востока (естественно, не самому народу, а конкретным лицам) на праве безвозмездного пользования.

Представляется, что в сложившихся условиях законодатель нашел оптимальный вариант решения  соответствующей проблемы. Если пока нельзя установить вещные права коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на землю, а  передать им эту землю на условиях возмездной сделки неприемлемо, то единственным правом на землю может быть только безвозмездное пользование.

Не секрет, что федеральные законы предусматривают  право безвозмездного пользования  не только земельных участков, но и  участков лесного фонда, водных объектов и даже объектов животного мира. Ясно, что Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон  «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока» в части определения имущественных  прав на землю аборигенов и их объединений  не согласуются между собой.

Есть  много других несоответствий между  законодательными актами об имущественных  правах на природные объекты аборигенов и их объединений. Говорить о недопустимости этих несоответствий представляется излишним. Излишне указывать и на то, как  они болезненны для коренных малочисленных  народов Севера. В настоящее время  назрела потребность составить  пакет взаимоувязанных федеральных  законов об имущественных правах аборигенов и их объединений.

Нельзя  оставить в стороне вопрос о Федеральном  законе «Об общинах коренных малочисленных  народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Этот федеральный закон  также нельзя считать полностью  отвечающим требованиям международных  договоров. Трудно согласиться с  тем, что он сохраняет или учитывает обычаи и институты соответствующих народов. Например, имущество общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока названный федеральный закон разделяет на доли. Можно ли это считать соответствующим обычаям и институтам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока? Скорее всего, на этот вопрос нельзя ответить положительно. Составители федерального закона регулировали этот вопрос, не основываясь на требованиях международного права, а по аналогии с федеральными законами о производственных кооперативах и других коммерческих организациях. Создается впечатление, что Федеральный закон «Об общинах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» направлен не столько на обеспечение традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, сколько на создание условий для осуществления предпринимательской деятельности.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что  статья 69 и другие нормы Конституции  Российской Федерации, имеющие отношение  к правам коренных малочисленных  народов Севера на природные ресурсы  не могут быть реализованы в полной мере из-за отсутствия законодательства, принятого в соответствии с документами  международного права. С другой стороны, действующее специальное законодательство о коренных малочисленных народах Севера, где декларируются права этих народов на природные ресурсы, не согласовано с гражданским, земельным и некоторыми другими отраслями законодательства. В результате коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока пока не могут в должной мере реализовать гарантированные им конституционными нормами права на природные ресурсы. Данная проблема может быть решена только при условии обновления как законодательства о коренных малочисленных народах, так и законодательства, регулирующего имущественные вопросы, вопросы природопользования и охраны окружающей среды.

Вместе  с тем возникающие проблемы нельзя считать неразрешимыми. Конституционно-правовая основа регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов  Севера на природные ресурсы создана. Вопрос состоит только в том, насколько  скоро будет сформировано необходимое для реализации соответствующих конституционных требований законодательство и насколько эффективно оно будет применяться на практике.

Примечания

5 Необходимость  обновления законодательства о  коренных малочисленных народах  официально признана Правительством  Российской Федерации. 

Литература

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 7 мая 1992 г. № 18, ст. 1009.

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. № 25, ст. 487.

Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. Научно-практическое издание. № 1. 2003.

Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. Научно-практическое издание. М.: Юрайт, 2002.

Комментарий к Федеральному закону «О гарантиях  прав коренных малочисленных народов  Российской Федерации» / Отв. редактор В.С. Крылов. М., 1999.

Конституция Российской Федерации. Комментарий  под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994.

Кряжков В. А. Коренные малочисленные народы и международное право // Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.:Издательский дом «Стратегия», 2002 (1).

Кряжков В. А. Право коренных малочисленных народов России на землю и другие природные ресурсы // Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.:Издательский дом «Стратегия», 2002 (2).

Обычай и  закон. Исследования по юридической  антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.:Издательский дом «Стратегия», 2002.

Обычное право  и правовой плюрализм (материалы XI Международного конгресса по обычному праву и  правовому плюрализму, август 1997 г., Москва). Часть III. Формы собственности  и использование природных ресурсов. М., 1999.

Павлов П. Н. Международное право и реформирование законодательства Российской Федерации  о