Право на землю коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Право на землю  коренных малочисленных  народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока

В части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации  указано, что общепризнанные принципы и нормы международного права  и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, Конституция Российской Федерации  открывает возможность прямого  действия и применения на территории Российской Федерации актов международного права, регулирующих отношения, касающиеся коренных малочисленных народов  Севера. Любое лицо, заинтересованное в решении проблем коренных малочисленных  народов Севера, вправе руководствоваться  требованиями актов международного права, в том числе при рассмотрении споров в суде. О том, что Россия намерена соблюдать международно-правовые стандарты в отношении коренных малочисленных народов, свидетельствует  также статья 69 Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 69 Конституции Российской Федерации Российская Федерация  гарантирует права коренных малочисленных  народов в соответствии с общепризнанными  принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Впервые в  Российской Федерации на конституционном  уровне закреплена необходимость обеспечения  прав коренных малочисленных народов, установленных в международно-правовых документах. Символично то обстоятельство, что год принятия Конституции  Российской Федерации был объявлен Международным годом коренных народов  мира.

Во многом проблемы, связанные с признанием прав коренных малочисленных народов  Севера на природные ресурсы, могли  бы быть разрешены в случае принятия и ратификации последней редакции Конвенции Международной организации  труда «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни  в независимых странах». К сожалению, данная Конвенция пока не входит в  правовую систему Российской Федерации. Это обстоятельство существенно  затрудняет применение других актов  международного права. В отличие  от названной Конвенции другие международно-правовые документы говорят о правах коренных малочисленных народов и путях  их реализации в самом общем виде. Вместе с тем, хотя и с трудом, нормы международного права все-таки начинают постепенно реализовываться в России.

На федеральном  уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  принято немало законов и иных нормативных правовых актов, которые  в той или иной мере регламентируют права коренных малочисленных народов  Севера на природные ресурсы. Однако, несмотря на имеющийся прогресс в  развитии законодательства, правовых проблем в названной сфере  не становится меньше. Нельзя не замечать тот факт, что в силу разных причин соответствующее законодательство развивалось хаотично. В результате законы и другие нормативные правовые акты, где определяются права коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, оказались плохо  согласованными между собой. В этой ситуации возникла потребность обновить данное законодательство. Президент  Российской Федерации поручил подготовить  новые редакции федеральных законов, в которых должны содержаться  нормы о правах коренных малочисленных  народов Севера на природные ресурсы.

Проблема  реализации конституционных норм, из содержания которых следует необходимость  гарантировать права коренных малочисленных  народов Севера на природные ресурсы, должна связываться с проблемой  реализации требований международно-правовых документов об этих правах. Для того чтобы эффективно применять вышеуказанные  конституционные положения, необходимо определиться в вопросах о том, в  каких актах международного права  содержатся нормы о правах коренных народов на природные ресурсы  и как эти нормы могут реализовываться  в Российской Федерации, в том  числе при принятии необходимых  законов и иных нормативных правовых актов.

Вопросы прав коренных малочисленных народов  Севера на природные ресурсы затрагиваются  в международно-правовых документах, призванных обеспечить права всех народов, национальных меньшинств и непосредственно  коренных народов. Таким образом, международно-правовые документы, которые имеют отношение к правам коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы, условно можно разделить на три блока [Кряжков В. А., 2002. С. 109—132]:числу таких международно-правовых документов относится принятая Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 года Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. В соответствии с ней государства обязаны принимать меры в целях создания благоприятных условий для сохранения особенностей и развития культуры, языка, религии, традиций и обычаев национальных меньшинств, если это не противоречит национальному законодательству и международным нормам.

Одной из таких мер является признание  прав национальных меньшинств на природные  ресурсы. Для коренных малочисленных  народов Севера эта мера является ключевой, так как без исконной среды обитания (если говорить словами  Конституции Российской Федерации) не может быть и речи о существовании  этих народов как самостоятельных  этносов.

Коренные  малочисленные народы представляют собой особую часть национальных меньшинств. Именно поэтому в международном  праве наметилась тенденция принимать  в отношении их особые международные  договоры.

Статья 14 Конвенции говорит о праве собственности и владения на земли, которые традиционно занимают коренные народы. В случае необходимости у этих народов также могут возникать права пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности. Особое внимание следует обращать на положение кочевых народов и народов, практикующих переложное земледелие.

Нельзя  не сказать о том, что в российском праве понятие «владение» трактуется далеко не так, как в других странах. В Конвенции понятие «владение» применяется в контексте законодательства ряда зарубежных стран, которые расценивают  владение как один из самостоятельных  правовых титулов.

Конвенция требует дифференцированно подходить  к природным ресурсам, которые  используются: а) только коренными народами;

б) коренными  и иными народами.

В России нередко  допускается однобокий подход к  решению соответствующих проблем. Конвенция точно так же, как  и другие международные договоры, требует обеспечить к природным ресурсам доступ всех народов, но с учетом особого положения коренных народов.

Российское  законодательство не признает в качестве субъекта гражданских прав народы Российской Федерации. Поэтому неправомерно воспринимать нормы Конвенции буквально, как  это порой случается. Конвенция  требует обеспечить передачу природных  ресурсов коренным народам и определить имущественные права на них. Формы  и способы реализации указанных  норм международного права каждое государство  устанавливает самостоятельно, в  том числе определяет конкретные имущественные права и их субъекты.

Конвенция (статьи 13 и 15, 16) требует обеспечить участие коренных народов в управлении природными ресурсами, находящимися на определенной территории. Особое положение коренных малочисленных народов состоит в том, что в сфере природопользования и охраны окружающей среды они традиционно решали те вопросы, которые сейчас относятся к полномочиям органов государственной и муниципальной власти. Конвенция запрещает решать данные вопросы без участия коренных народов.

Представляет  интерес тот факт, что на землях, традиционно используемых коренными  народами, государство реализует  права собственника на недра и  другие природные ресурсы при  условии:

а) проведения консультаций с коренными народами (до оформления решений и начала работ);

б) получения  компенсаций (по возможности) и возмещения ущерба.

Статья 16 Конвенции  разрешает выселять народы с традиционно используемых ими территорий только в качестве исключительной меры. При этом требует обеспечить:

а) официальное  расследование с участием представителей коренных народов в соответствии со специально установленными процедурами (в случае, если коренные народы не согласны с переселением);

б) возвращение  на традиционно занимаемую территорию после отпадения оснований для  переселения;

в) предоставление равнозначной территории, если возвращение  невозможно или получение по желанию  коренных народов иной компенсации (денежной либо в натуре);

г) возмещение всех убытков в результате переселения.

Использование природных ресурсов осуществляется коренными народами в соответствии с их обычаями и традициями, если это не будет противоречить требованиям  национального законодательства и  международных договоров (статьи 8 и 17 Конвенции).

Распоряжение  природными ресурсами, традиционно  используемыми коренными народами, ограничивается следующим образом:

а) проводятся консультации при отчуждении природных  ресурсов или при использовании  иных форм передачи прав на природные  ресурсы за пределы общины коренных народов;

б) не допускается  использование обычаев коренных народов или незнание законов  лицами, принадлежащих к этим народам, для приобретения прав на природные  ресурсы лицами не из числа коренных народов.

В статьях 18 и 19 Конвенции предусматривается  необходимость предусмотреть в  национальном законодательстве:

а) ответственность  за неправомерное вторжение на земли  коренных народов;

б) меры по предотвращению нарушений прав коренных народов  на природные ресурсы;

в) предоставление дополнительной земли и других природных  ресурсов коренным народам, если она  им необходима для нормального существования;

г) предоставление средств для освоения природных ресурсов коренными народами.

Конвенция, по существу, решила все основные проблемы в области использования и  охраны природных ресурсов коренными  народами. Сопоставление требований этой Конвенции и требований российского законодательства говорит о том, что как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных субъектах Российской Федерации полноценной правовой основы для решения проблем использования и охраны природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера пока не создано [Павлов П.Н., 2002. С. 36—53].

Реализация  положений Конституции Российской Федерации, касающихся прав коренных малочисленных  народов Севера на природные ресурсы, вызывает серьезные затруднения [Кряжков В.А., 2002. С. 159—174; Павлов П. Н., 2000. С. 129—142]. Конституция Российской Федерации почти ничего не говорит о конкретных правах коренных малочисленных народов на природные ресурсы. Статья 69 Конституции Российской Федерации носит бланкетный (отсылочный) характер, призывая гарантировать права коренных малочисленных народов, в том числе права этих народов на природные ресурсы, в соответствии с международно-правовыми документами. По существу, Конституция Российской Федерации требует реализовать в указанной сфере требования международного права.

Если  обратиться к международно-правовым документам, то станет видно, что они  лишь вскользь затрагивают проблемы признания прав коренных малочисленных  народов Севера на природные ресурсы. Только Конвенция Международной  организации труда «О коренных народах  и народах, ведущих племенной  образ жизни в независимых  странах» содержит юридически конкретные формулы. Однако официально применять  эту Конвенцию в России в силу ранее изложенных причин оказывается  невозможным. Российский законодатель в этих условиях счел необходимым  руководствоваться той нормой статьи 72 Конституции Российской Федерации, где говорится о защите исконной среды обитания и традиционного  образа жизни малочисленных этнических общностей.

На сегодняшний  день в России признано, что для  обеспечения защиты исконной среды  обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов  Севера необходимо признать:

а) право  коренных малочисленных народов  Севера на выделение определенной территории;

б) право  аборигенов и их объединений на получение  земельных участков и других природных  объектов в собственность и пользование.

Процесс закрепления указанных прав осуществляется нелегко. Российская нормативно-правовая база, касающаяся прав коренных малочисленных  народов Севера на природные ресурсы, пока представляет собой несистематизированный  конгломерат различных нормативных  правовых актов. Такое положение  в правовом регулировании соответствующих  вопросов является прямым следствием развития российского законодательства в последние годы. Политические, экономические и социальные преобразования, происшедшие в стране за последнее  десятилетие, столь масштабны, что  теория права и законотворческая практика просто не успевают обеспечить юридические потребности страны.

Конституция Российской Федерации прямо не говорит  о том, что коренным малочисленным  народам Севера должны быть выделены определенные территории. Тем не менее анализ международно-правовых документов, которые требует реализовать статья 69 Конституции Российской Федерации, прямо свидетельствует о невозможности обеспечить доступ коренных малочисленных народов к природным ресурсам, если им не будет предоставлена определенная территория.

Последним шагом на пути решения вопроса  о выделении коренным малочисленным  народам Севера определенных территорий было издание Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока  Российской Федерации» [Собрание законодательства Российской Федерации, 2001. Ст. 1972]. Впервые на уровне федерального закона была признана необходимость регулировать отношения по выделению специальных территорий для коренных малочисленных народов. Вслед за этим законодательным шагом целесообразность выделения названных территорий была признана в Земельном кодексе Российской Федерации. Казалось, что теперь вопрос состоит только в реализации требований названных законодательных актов.