Основные направления деятельности прокуратуры

 

 

6. Прокуратура  как прокурорская власть

   Наконец, необходимо отметить точку зрения о существовании особой, «прокурорской власти». Эта точка зрения высказывалась и ранее, но в последнее время она была наиболее полно изложена Н.В. Мельниковым, который и в Конституции Российской Федерации предлагает закрепить, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную и прокурорскую». Как представляется, прокуратура не обладает признаками самостоятельной ветви власти. В противном случае можно говорить о «пограничной», «таможенной», «налоговой» власти с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов.

    Р.Д. Курбанов высказывал мнение о том, что было бы правильным отнести прокуратуру (внеся соответствующие изменения в законодательство и Конституцию Российской Федерации) в состав президентской власти, т.е. органов, непосредственно подчиненных Президенту Российской Федерации. Это, по его мнению, не только бы соответствовало историческим традициям, когда прокуратура была учреждена Петром I как «око государево», но и соответствовало бы роли Президента Российской Федерации как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, определяющего основные направления политики государства. Вместе с тем и это мнение  является слишком категоричным, поскольку Президент Российской Федерации представляет к назначению Генерального прокурора, но руководство его деятельностью не осуществляет.

 

7.Функции прокуратуры

    Содержание деятельности прокуратуры как государственного органа может быть исследовано и раскрыто через определение ее функций. Термин «функции прокуратуры» впервые употреблен законодателем в ст. 1 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации». Ранее понятие функций прокуратуры длительное время разрабатывалось специалистами в области теории прокурорского надзора, прежде всего В.В. Клочковым и В.П. Рябцевым. Так, В.П. Рябцев определяет функцию прокуратуры как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур. Таким образом, речь идет о таких направлениях деятельности, которые характеризуют роль прокуратуры в государстве и обществе. В связи с этим вряд ли можно согласиться с отнесением к функциям прокуратуры направлений, связанных с внутриорганизационной деятельностью, такими, как подбор кадров, их подготовка, переподготовка, контроль исполнения, управление прокурорской системой. Дело в том, что перечисленные направления деятельности присущи любому юридическому лицу – как некоммерческой, так и коммерческой организации – и не являются специфическими для прокуратуры. Поэтому, как представляется, нельзя согласиться с В.Г. Мелкумовым, называющим среди функций прокуратуры в качестве самостоятельной управленческую функцию. По поводу функций прокуратуры, проявляемых «вовне» и отражающих роль и назначение прокуратуры в государстве, также существуют различные точки зрения. Широкое распространение в прежние годы получила такая позиция, что единственной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. Это было связано с тем, что в ранее действовавшем Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» отсутствовал функциональный подход и упоминались лишь основные направления деятельности прокуратуры. Сторонники этой точки зрения считали, что вся деятельность прокурора – поддержание государственного обвинения в суде, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, участие в совершенствовании законодательства и т.д. – являлось формами осуществления высшего надзора за исполнением законов.

    В то же время другие ученые считали, что ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» указывает не на одну, а на несколько функций прокуратуры. Так, А.Д. Берензон делал вывод о том, что в действовавшем на тот момент законодательстве выделены были кроме надзорной также криминологическая, криминалистическая, правотворческая и правовоспитательная функции. Это в определенной мере не лишено оснований, так как в упомянутой статье Закона «О прокуратуре СССР» упоминалась, например, деятельность по разработке совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений. Близкую к названной точку зрения высказывал В.Д. Ломовский, указывавший на существование функций надзора, организации борьбы с преступностью, изучения состояния законности, разработки мероприятий по борьбе с правонарушениями, координации этой работы с другими органами и организациями. Свою точку зрения не только на понятие и виды функций, но и их на их соотношение высказал В.В. Долежан. Он считал, что функцию надзора за исполнением законов следует считать основной функций прокуратуры, и кроме нее выделял два вида дополнительных функций: дополнительные функции, развивающие основную функцию (функция расследования преступлений и функция государственного обвинения) и дополнительную функцию, способствующую достижению целей надзорной функции (функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью).

    Функциональный подход к деятельности прокуратуры был преобладающим в период подготовки в конце 80-х – начале 90-х гг. проекта нового закона о прокуратуре СССР. В его основе лежали идеи В.В. Клочкова и В.П. Рябцева о понятии функций и их подчинении основному назначению прокурорской деятельности – надзору за исполнением законов. Предлагалось законодательно закрепить три осуществляемые прокуратурой функции: высший надзор за точным и единообразным исполнением законов, участие в правотворческой деятельности, участие в правовом воспитании должностных лиц и граждан. При этом авторы законопроекта исходили из того, что функция уголовного преследования не должна быть присуща прокуратуре, поскольку прокуратура в законопроекте рассматривалась как контрольный орган законодательной власти. Предлагалось передать расследование преступлений единому органу предварительного следствия – Следственному комитету СССР, а поддержание государственного обвинения в суде возложить на новую процессуальную фигуру – обвинителя, являющегося представителем следственных органов. При этом наряду с обвинителем участником судебного разбирательства мог быть и прокурор. Однако ни проект закона о прокуратуре СССР, ни проект закона о следственном комитете СССР не были рассмотрены законодателем из-за последовавшего вскоре распада СССР. К сожалению, подготовка законопроектов о прокуратуре Российской Федерации в 1991–1992 гг. велась в условиях, когда Верховным Советом РСФСР была уже одобрена концепция судебной реформы, во многом направленная на урезание и ограничение функций прокуратуры. Авторы концепции заявляли, что «постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов». Как известно, дальнейшее развитие событий показало не только абсурдность этого вывода, но и то, кому и для чего оказалось выгодным сужение надзорной деятельности прокуратуры.

   В связи с этим закон о прокуратуре 1992 г. во многом оказался компромиссным. Была сохранена функция надзора за исполнением законов со значительным уменьшением полномочий прокурора. Обозначена функция уголовного преследования. Упразднена функция координации деятельности правоохранительных органов, исчезло упоминание о надзоре за исполнением законов при рассмотрении дел в судах и вместо этого появился термин «участие в рассмотрении дел судами». Сам закон характеризовался как нормативный акт переходного периода. Дальнейшее развитие событий, показавшее, что ни суды, ни иные государственные органы не смогли взять на себя функции, ранее выполнявшиеся прокуратурой, заставило вернуться к содержанию законодательства о прокуратуре. В результате, как известно, в 1995 г. появился Федеральный закон « О прокуратуре Российской Федерации». Статья 1 Федерального закона определила, что прокуратура Российской Федерации – единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет также и иные функции, установленные федеральными законами. Часть 2 ст. 1 указывает, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Ранее это именовалось направлениями надзорной деятельности. Последнее время для определения стал использоваться термин “подфункция” функции надзора за исполнением законов. Направлениями же стали именоваться более узкие сферы осуществления надзора внутри подфункций. Это, на наш взгляд, является более правильным. В ч. 2 ст. 1 закона также указывается, что прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Части 3 и 4 указанной статьи содержат положения об участии прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону судебных постановлений, а также об участии прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности. Таким образом, в законодательстве был закреплен перечень функций прокуратуры. В то же время, как представляется, ст. 1 Федерального закона не вполне удачно сконструирована с точки зрения юридической техники, поскольку без какого-либо разделения, не только в одной статье, но в одной и той же ее части изложены и направления надзорной деятельности, и наименования двух функций, не имеющих отношения к надзору. Еще две функции названы в последующих частях статьи. Далее, в ч. 5, говорится о том, что Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания, что вообще нельзя отнести к функциям прокуратуры.

    Представляется, что после ст. 1 под заголовком «Прокуратура Российской Федерации», где бы раскрывалось назначение, цели и задачи прокуратуры, было бы целесообразно поместить статью под названием «Функции прокуратуры». В ее тексте следовало бы изложить, что основной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов, а затем указать перечень иных функций прокуратуры. Подфункции следовало бы назвать в отдельной статье Федерального закона, а положение о том, что прокуратура выпускает специальные издания, можно было бы вообще отнести в раздел VII, именуемый «Иные вопросы организации и деятельности прокуратуры».

   Вместе с тем, как представляется, не все подфункции, входящие в функцию надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, имеют наименование, которое бы соответствовало существу определенной надзорной деятельности. Это, на наш взгляд, касается подфункции, именуемой как «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». Прежде всего, необходимо отметить, что название этой подфункции сформулировано, исходя из перечня органов, за исполнением законов которыми прокурор осуществляет надзор, т.е. примерно по тому типу, как формулировалось понятие подфункции прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Но необходимо иметь в виду, что при определении наименования этой подфункции ставилась цель определить границы, пределы прокурорского надзора. Именно по этой причине в наименовании подфункции и были перечислены органы, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор.

   Наименование же  «надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» как бы заранее ориентирует на деятельность в «общенадзорном» плане. Фактически речь идет не о надзоре за исполнением законов этими органами в целом, а только о надзоре за исполнением законов в определенной деятельности. С другой стороны, можно согласиться с тем, что участниками той или иной деятельности являются не только определенные государственные органы, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание или предварительное следствие, но и иные органы и лица, которые также могут допускать нарушения законов. Прокурор, безусловно, должен реагировать на нарушения законов, от кого бы они ни исходили. В связи с этим можно согласиться с А.Ф. Козусевым, предложившим наименование подфункции «прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности» вместо существующего «прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». Можно также согласиться с мнением А.Ф. Козусева и в той части, что с учетом специфики предмета, объектов надзора, полномочий прокурора прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности должен быть выделен в качестве самостоятельной подфункции функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Однако в этом случае другая подфункция будет именоваться «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие». Выше уже было отмечено, что в таком варианте наименование подфункции не будет соответствовать содержанию деятельности прокурора. Именовать же данную подфункцию «надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия» также будет не совсем точно, поскольку прокурорский надзор распространяется и на стадию возбуждения уголовного дела. В связи с этим представляется, что с учетом положений УПК РФ более правильным было бы именовать данную подфункцию «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». Точно такое же наименование, по нашему мнению, должна носить и соответствующая отрасль прокурорского надзора. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

    Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

     В целях обеспечения  верховенства закона, единства и  укрепления законности, защиты прав  и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом  интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

• надзор за исполнением законов
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением судебных решений судебными приставами;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

   Прокуроры в соответствии  с процессуальным законодательством  Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Список использованной литературы

1. Скуратов Ю.И., Шинд В.И. «Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации» учебное пособие для вузов, М.: Феникс, 2004г., 221с.;

2. Халиулин А.Г. «Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России» учебное пособие для вузов, М.: Просвещение, 2001г., 393с.;

3. Мельников Н.В. «Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры», » учебное пособие для вузов, М.: Инфра-М, 2000г., 185с.;

4. Власов В. У. «У прокурора и судьи разные функции» учебное пособие для вузов, М.: Юстиция, 2005г., 151с.;

5. Российский прокурорский надзор. М., 2001г.