Функция прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина

Защита  конституционных прав и свобод человека и гражданина как функция органов  прокуратуры

Функция прокуратуры по защите конституционных  прав и свобод человека и гражданина

Одним из направлений  деятельности прокуратуры в целях  обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства является осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре). Статьей 10 рассматриваемого Закона определены общие принципы рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, к которым отнесены следующие.

1. В органах  прокуратуры в соответствии с  их полномочиями разрешаются  заявления, жалобы и иные обращения,  содержащие сведения о нарушении  законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица  за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору, при этом большинство заявителей обжалуют параллельно в судебной системе и системе прокуратуры.

2. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.

3. Ответ  на заявление, жалобу и иное  обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления  или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

4. Прокурор  в установленном законом порядке  принимает меры по привлечению  к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

5. Запрещается  пересылка жалобы в орган или  должностному лицу, решения либо  действия которых обжалуются [1].

Указанные положения в их сочетании с  принципами организации прокуратуры, среди которых особое место занимают независимость и подчиненность прокуроров только закону, недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора, а также обязательность исполнения требований прокурора создают теоретическую предпосылку к эффективности осуществления прокурорского надзора.

В литературе отмечается, что работа по надзору за соблюдением прав и свобод должна носить избирательный характер и не подменять органы правосудия при разбирательстве гражданских споров. Вмешательство прокуроров в защиту прав и свобод граждан происходит главным образом тогда, когда возможности других органов исчерпаны [2]. По нашему мнению, приведенная точка зрения некорректна, поскольку формулировки действующего закона о прокуратуре ориентированы не на избирательность при принятии решения о необходимости применения одной из мер прокурорского реагирования, а на целенаправленную, систематическую деятельность органов прокуратуры в рамках данного направления. Вместе с тем, учитывая специфику подведомственности отдельных категорий споров различным органам, включая суды, прокурор должен учесть ее при разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод.[3]

Необходимо  отметить отдельно те полномочия прокурора  при рассмотрении обращения гражданина, которые могут быть основой для  применения соответствующих процессуальных норм, а именно право прокурора при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с Законом (ч. 2 ст. 27) и в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 27).

Одна из предусмотренных Законом о прокуратуре  мер реагирования прокурора - обращение  в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд для защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Участие в  гражданском процессе прокурора  в советское время носило распространенный характер. Принятый в 2002 г. Гражданский  процессуальный кодекс (ст. 45) [4] существенно урезал права прокурора, предусмотрев возможность предъявления прокурором иска в защиту государственных или общественных интересов (неопределенного круга лиц); в защиту лиц, по состоянию здоровья или возрасту не имевших возможности лично обратиться в суд. Другую форму участия прокурора в гражданском процессе – вступление в уже начавшийся процесс (начатый по инициативе самого истца) для дачи заключения по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК) – предполагалось использовать прокурором только в случаях, предусмотренных законом (любым Федеральным законом, не обязательно ГПК). Это, например, дела о выселении, восстановлении на работе. Во всех случаях своего участия прокурор считается лицом, участвующим в деле, среди многочисленных процессуальных прав которого есть и право обжалования решения суда (ст. 34, 35 ГПК).

Таким образом, намечалась тенденция приравнять прокурора  по сущности его деятельности к «рядовым»  участникам судопроизводства. Такой  подход представляется закономерным, ведь участие прокурора в поддержку  одной из сторон в деле – нарушение принципов состязательности и равноправия сторон. В соответствии с концепцией, победившей в 90-е гг., прокурор не надзирает за судом, а участвует в рассмотрении гражданских дел. Следовательно, относиться к нему нужно как ко всем иным лицам, участвующим в деле.[5]

Но соответствует  ли реальное положение прокурора  в процессе положению именно лица, участвующего в деле, строго ограниченного  своим процессуальным статусом, за рамки которого невозможно выйти?

Прокурор  является участником гражданского судопроизводства, но не участником дела, его интерес к исходу дела – государственный. Государственная заинтересованность в рассмотрении дела по характеру является служебной, прокурору необходим определенный правовой результат при рассмотрении гражданского дела судом. Закономерен вопрос: какой правовой результат необходим прокурору и какими средствами он может его добиваться?

Мы видим, что прокурор не был лишен права  участия в гражданском процессе, хотя такие идеи в начале 90-х гг. высказывались. Обоснование такого подхода до сих пор дается следующее: участие прокурора временно необходимо, поскольку в стране велико количество малоимущих, а эффективной системы оказания бесплатной юридической помощи не создано. Отметим, что временный период как-то неоправданно затянулся, создание системы бесплатной юридической помощи явно не входит в число приоритетов законодателя, зато весь этот «временный» период имело место достаточно сильное лоббирование интересов прокуратуры, представители которой негативно отреагировали на ограничение (дискриминацию) их возможностей в гражданском судопроизводстве. [6]

 Не удивительно, что в 2009 г. перечень дел, которые могут  возбуждаться по иску прокурора,  был существенно расширен (Федеральный  закон от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ) [7]. Прокурор получил возможность предъявлять иски в защиту практически всех реально значимых для гражданина прав (трудовых, социальных, медицинских, экологических и т. п.). Следует отметить, что и после внесения изменений законом от 5 апреля 2009 г., лоббирование интересов прокуратуры не прекратилось, в том числе и усилиями ученых. Так, А.В. Гришин предлагает предоставить прокурору право на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства по любым делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, а также принесения кассационных и надзорных представлений на судебные акты, независимо от участия прокурора в гражданском процессе по таким делам в суде первой инстанции [8].

Генеральный прокурор Ю. Чайка в  число основных задач прокуратуры ставит правозащитную. По его мнению, прокуратура должна стать главной правозащитной организацией в стране [9].

Этим заявлением невольно признается, что в своей деятельности прокуратура  вмешивается в компетенцию других организаций, заменяет их либо дублирует. Кроме того, понятие правозащитной деятельности не совпадает с изначальной целью прокуратуры – защиты именно государственного интереса. И наконец, подобное заявление явно претендует на дальнейшее расширение полномочий прокуратуры.

Участие прокурора «в интересах государства» порой имеет причудливые формы. Например, прокурор обратился в суд с исковым заявлением в интересах Росимущества о ликвидации юридического лица (товарищества собственников жилья – ТСЖ), созданного с нарушением требований действующего законодательства. Районный суд это заявление удовлетворил, однако суд кассационной инстанции решение отменил и вынес решение об отказе прокурору в иске. Суд второй инстанции исходил при этом из того, что Росимущество, в интересах которого прокурором предъявлен иск, не обладает правом на обращение в суд с требованием о ликвидации юридического лица, а это, в свою очередь, лишает прокурора права на обращение в суд с указанным иском. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ нашла достойный выход из создавшейся ситуации: обращение прокурора было объявлено обращением в интересах государства. По мнению СК ч. 3 ст. 131 не называет в качестве обязательного условия обращения прокурора в суд в интересах РФ указание на конкретный государственный орган, в интересах которого он действует. Поэтому решение суда кассационной инстанции было отменено и оставлено в силе решение районного суда [10]. Фактически прокурор был поддержан, а принципиальная позиция суда второй инстанции, пытавшегося заставить прокурора действовать в пределах предоставленных ему законом полномочий, не нашла поддержки в Верховном Суде.

Неприемлемость подобной формы  – в произвольности решения вопроса  о том, какая ситуация требует  вмешательства прокурора, а какая  – нет. Известны случаи, когда прокуратура включалась органами власти в борьбу с определенными явлениями, которые на определенном этапе развития общества виделись чрезвычайно важными (борьба с пьянством, простои железнодорожных вагонов и т.п.).

Далее, обратим внимание на то, что прокурор, подавший иск, пользуется правами истца, т.е. и правом изменять основание или предмет иска, увеличивать или уменьшать размер исковых требований, отказаться от иска. Но если особенности отказа прокурора от иска оговорены, в частности, в ч. 2 ст. 45 ГПК, то в отношении иных распорядительных прав прокурора подобных указаний в законе нет, так же как нет их в отношении представлений, подаваемых прокурором в вышестоящие суды. Вместе с тем предположить, что прокурор без согласования с лицом, в чьих интересах он предъявил иск, имеет право изменять основания или предмет иска, увеличивать или уменьшать его размер, оспаривать вынесенное решение, было бы неверным. Следует помнить, что процессуальное положение прокурора в этом случае – прокурор, предъявивший иск. Он имеет права истца, но истцом не является [11].

Иметь права истца и быть истцом – не одно и то же. В соответствии с ч. 2 ст. 38 ГПК лицо, в интересах  которого дело начато по заявлению  прокурора участвует в деле в  качестве истца. Т.е. место истца  всегда занято лицом, чьи права нарушены, чей материально-правовой интерес подлежит защите.

Если прокурор предъявил иск  в интересах гражданина, то судья  должен уточнить в начале судебного  разбирательства, поддерживает ли истец  свои требования, убедиться, в каком виде поддерживается иск прокурором (разногласий быть не должно), и зафиксировать эту позицию в протоколе судебного заседания. В деле – один иск, и он не может «раздваиваться» в угоду позиции прокурора, не совпадающей с позицией истца.

Любое изменение иска прокурором может иметь место исключительно по согласованию с истцом. В противном случае получалось бы, что истец желает рассмотрение дела в одном виде, а прокурор – в другом, что в принципе нереально, так как истец в деле один (лицо с материально-правовым интересом) и если он иска не меняет, то не может этого делать и прокурор.

Прокурор  не является представителем истца. Тем  не менее, деятельность, которая не одобряется истцом, в противовес его  интересам, недопустима. Это означало бы лишение истца всяческих процессуальных прав и замена его прокурором. К тому же, процессуально-правовые последствия вынесенного решения, необходимость уплаты судебных расходов, распространяются на истца, а не на прокурора.

Представляется, что судья имеет право пресекать  деятельность прокурора, выходящую за рамки, определяемые сущностью участия в гражданском или арбитражном процессе этого лица. Судья может выслушать ходатайство прокурора об увеличении цены иска (право заявлять ходатайства у прокурора есть в соответствии со ст. 35 ГПК РФ), но если такое ходатайство не поддержано истцом – не должен его удовлетворять. Суд не может отказать прокурору, участвующему в деле, в принятии апелляционного, кассационного, надзорного представления (как лицо, участвующее в деле, прокурор свободно реализует право его подачи), но отказать в его удовлетворении на основании того, что представление не поддержано истцом – может и должен. Главное в таких ситуациях – своевременно и правильно фиксировать позицию истца.

В российской науке гражданского процессуального права принято считать, что участие прокурора не нарушает принципа состязательности, поскольку деятельность этого государственного органа направлена на поддержку заведомо слабой стороны и оказание содействия суду в вынесении правильного решения. Однако при этом закон допускает, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45, ч. 3 ст. 167 ГПК), т.е. допускается, что «заведомо слабая сторона» поддержки прокурора в суде первой инстанции не получит. Эта парадоксальная на первый взгляд ситуация имеет свое логическое объяснение, позволяющее ответить на вопросы, поставленные в начале этой статьи: какой правовой результат необходим прокурору и какими средствами он может его добиваться?