Акты прокурорского надзора

Второе непременное условие правильно организованной общенадзорной деятельности прокуроров - это четкое разграничение функций прокуроров, всей иерархии прокурорской системы, что позволяет устранить ненужный" параллелизм в работе прокуроров различных уровней и звеньев и в то же время не упустить из виду основные направления в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов поднадзорными структурами.

В соответствии со сложившейся практикой непосредственный надзор за исполнением законов, а  также за соответствием законам других нормативных актов, издаваемых республиканскими министерствами и ведомствами либо республиканскими общественными объединениями, осуществляет прокуратура республики; областными органами власти и управления - прокуратуры областей, г. Минска; иными местными представительными и распорядительными органами власти и управления - прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур.

Надзор за исполнением  законов органами военного управления, воинскими соединениями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами.

В исключительных случаях вышестоящие прокуроры  при наличии у них сигналов о существенном нарушении закона вправе провести общенадзорную проверку и принять меры к устранению нарушений закона в пределах республики, области (г. Минска), т.е. вышестоящие прокуроры могут принять на себя непосредственное исполнение функций нижестоящих прокуроров.

Успех общенадзорной  деятельности прокуроров во многом зависит также от уровня их информированности о состоянии законности, наличии правонарушений на конкретных поднадзорных объектах. Поэтому прокурор должен, прежде всего, располагать сведениями, предусмотренными государственной статистической отчетностью и данными органов государственного или общественного контроля о состоянии законности на различных объектах и только с учетом этих и других данных планировать и организовывать работу своего аппарата и подчиненных.

Помимо  этого, прокурорам надлежит и самим  исследовать состояние законности как в целом на поднадзорной территории, так и на конкретных предприятиях, в учреждениях и организациях. Особое место, в особенности сейчас, должно быть отведено сфере экономической и производственно-хозяйственной деятельности, где правовой беспредел наиболее заметен. С целью использования методов экономико-правового анализа прокурорам следует в таких случаях привлекать к общенадзорным проверкам специалистов-экономистов, финансистов, знатоков налогового, таможенного, хозяйственного права и др.

При этом необходимо всегда иметь в виду и учитывать, что многие руководители и должностные лица не заинтересованы в предоставлении прокурору полной и правдивой информации о состоянии законности и правопорядка. Более того, в ряде случаев они даже пытаются тщательно укрывать факты преступных действий (хищения, растраты, мошенничество, приписки к планам и отчетам и т.п.), нарушения законов об охране труда и техники безопасности, даже несчастные случаи с людьми, повлекшие тяжкие последствия.

Все это обязывает  прокуроров использовать самые различные  источники информации: органы государственного управления, государственные и общественные органы контроля, органы внутренних дел и др.

Одним из важных источников такой информации могут  быть данные юридических служб на предприятиях, в учреждениях и организациях. Реализуя установленные с юрисконсультами, юридическими бюро и отделами рабочие контакты, прокуроры должны в полной мере использовать этот источник получения информации.

В целях  получения информации о состоянии законности на поднадзорной территории прокурор должен активно использовать и взаимный обмен сведениями с местными органами самоуправления, общественными организациями, в том числе участвуя в работе органов государственной власти и управления, сельских сходов, собраний общественных организаций и трудовых коллективов. Все это - важные источники информации, равно как и обобщение судебно-прокурорской практики по применению мер уголовного и административно-правового принуждения, использование данных криминологических и социологических исследований, изучение конкретных уголовных и гражданских дел и др.

Если говорить о чисто организационной стороне  общенадзорной деятельности органов прокуратуры, то здесь прежде всего следует сказать, что работа органов прокуратуры по общему надзору строится, как правило, по предметно-зональному принципу. Это означает, что прокуратура республики, областей и специализированные прокуратуры - военная, транспортная, природоохранная и др., там, где позволяют штатные возможности, одновременно выполняют организационно-методическое руководство общенадзорной деятельностью подчиненных прокуратур и осуществляют надзор за законностью на поднадзорных им объектах - в министерствах, ведомствах, комитетах, управлениях, исполкомах Советов депутатов, командовании частей и соединений, отделениях железной дороги, речного пароходства и пр.

Отдел или управление общего надзора прокуратуры республики, области, кроме того, обобщает общенадзорную работу нижестоящих прокуратур, вырабатывает на этой основе методические рекомендации но более эффективному осуществлению общего надзора, в особенности, по методике ее проведения, применению наиболее действенных средств выявления и устранения нарушений закона, распространяет положительный опыт организации этой работы и пр. В этих условиях прокурор отдела (управления) общего надзора не только контролирует работу нижестоящих прокуратур, а главное (на что ориентирует их Генеральный прокурор в своих руководящих указаниях) как зональный прокурор оказывает практическую помощь в организации этой работы, помогает, например, составить протест или представление, провести аналитическую работу по состоянию законности в районе, городе и т.п., принимает участие в проводимой прокурорской проверке или проводит совместную с ними проверку, присутствует на заседаниях органов местного самоуправления и пр.

В этих целях Генеральный прокурор вводит своими приказами специализацию внутри управлений и отделов общего надзора по различным и наиболее важным направлениям, а именно: по надзору за исполнением законов органами представительной и исполнительной власти и местного самоуправления, политическими партиями и общественными организациями, религиозными конфессиями и т.д., а также за исполнением природоохранного, хозяйственного, трудового и другого законодательства, за соблюдением законов о несовершеннолетних и т.д.

Сложнее, конечно, районным, городским прокуратурам, где штат работников невелик и  поэтому, естественно, отсутствуют  специализированные структуры. Здесь уже функции по осуществлению общего надзора, как правило, выполняет либо сам прокурор, либо его помощник или заместитель.

Эффективность общего надзора в существенной мере зависит также от правильного планирования этой работы как в центре, так и на местах. При всей кажущейся (и в общем это действительно так) необъятности сферы общенадзорной деятельности прокуроры все-таки должны уметь выделить главное, избирать наиболее «чувствительные» и «болевые» точки, куда им надлежит направить свои усилия, а не «растекаться по древу», как это бывало в прошлые времена. Сейчас закон ориентирует их действовать там, где есть сигналы о нарушениях закона, а не проводить проверки «на всякий случай», «там, где давно не были» и пр. Эффективность плановых проверок, проводимых по принципу «как бы чего не забыть», подчас была нулевой. Писали бумаги, ставили «галочки», а положение дел от этого не менялось.

Характерной особенностью общего надзора как одного из направлений прокурорской деятельности является и то, что успех в этой важной и нелегкой работе во многом определяется инициативой самого прокурора. Ведь не зря говорят: стиль - это человек. Для сравнения скажем, что если прокурор при осуществлении надзора за законностью в уголовном судопроизводстве, например, имеет перед собой конкретное расследованное дело, то прокурор - «общенадзорник», как правило, начинает свою работу с «чистого листа». Это он обязан установить нарушение закона, определить ответственных за это лиц и дать материалу дальнейшее направление: возбудить уголовное дело или дисциплинарное преследование, административное производство или принять меры к возмещению материального ущерба, защите прав, свобод, чести и достоинства граждан и т.д. и т.п.

При этом следует иметь в виду, что  издание незаконных актов зачастую является следствием не злого умысла и осознанных действий того или иного должностного лица, а результатом слабого знания законодательства, нарушения порядка подготовки этих актов, предусматривающего получение визы юрисконсульта. Хотя бывает и другое - преднамеренность в нарушении закона из корыстных, .местнических, ведомственных и иных побуждений, из-за привычки некоторых руководителей действовать не по принципу «я не могу иначе, это предписывает мне закон», а по принципу «я так хочу», «так целесообразнее» , «эффективнее», «это диктуется интересами дела» , «злобой дня» и т.д., т.е. от явно пренебрежительного, подчас откровенно нигилистического отношения к закону и желания, привычки действовать по «усмотрению».

К условиям, способствующим изданию незаконных актов, относится и слабый контроль со стороны вышестоящих ведомственных органов, исполкомов местных Советов, профсоюзов, контрольно-ревизионных учреждений за законностью правовых актов, издаваемых в подведомственных и подконтрольных организациях, учреждениях и предприятиях, а также подчиненными должностными лицами, и непринятие мер по устранению причин издания незаконных решений, приказов, распоряжений и предпринимаемых действий, примиренческое отношение к подобным фактам, либерализм и всепрощение.

Поэтому прокурор, готовясь к проверке соответствия правовых актов закону, постоянно должен иметь  в виду все обстоятельства, а также  учитывать специфику правового  регулирования различных отраслей хозяйства и управления.

Что касается методики общенадзорных проверок, то она не урегулирована законом и, наверное, в этом нет необходимости, ибо ее подсказывает и формирует практика, сама жизнь и те конкретные условия, в которых проводится эта проверка.

К числу  наиболее распространенных и проверенных жизнью способов проведения общенадзорных проверок можно отнести следующие: а) истребование издаваемых актов для проверки их на законность в прокуратуру; б) периодические проверки этих актов непосредственно на месте; в) проверка законности актов нижестоящих органов по копиям, поступающим в вышестоящие органы и структуры этих организаций, например, решений исполкомов сельских, поселковых Советов - в райгорисполкомах и т.д.

Важную  роль в этой работе играет непосредственное, личное участие прокурора в заседаниях исполкомов, коллегий и других коллегиальных органах управления и власти. Давая в необходимых случаях заключение о законности обсуждаемого проекта и принимаемого решения, он всегда может предупредить, не допустить принятия незаконных актов. Для лучшего выполнения этой задачи прокурору необходимо заблаговременно ознакомиться с повесткой заседания исполкома, коллегии, с подготовленными проектами решений, тщательно изучить законодательство по обсуждаемым вопросам с тем, чтобы при необходимости иметь возможность дать юридически грамотное, квалифицированное и мотивированное заключение по тем или иным проектам решений или заявить протест против принятия противоречащих закону решений.

 

При этом следует помнить и знать, что независимо от того, участвовал ли в заседании прокурор, он обязан проверить законность всех принятых исполкомом решений по протоколам заседаний. Отклонение доводов прокурора по проекту решения на заседании исполкома не лишает его права опротестования решения в общем порядке.

Основаниями, по которым правовые акты признаются прокурором противоречащими закону, являются: а) нарушение органом, издающим акт, своей законной компетенции; б) нарушение закона, на основе и во исполнение которого издан данный акт; в) нарушение установленного для отдельных категорий порядка издания актов и др.

И еще  одно важное требование, о котором  следует сказать. При проведении любой общенадзорной проверки прокурору надлежит (к этому его обязывает закон) организовать ее так, чтобы можно было выявить не только сами нарушения закона, но и причины, повлекшие эти нарушения или вызвавшие их. Это особенно сложно, когда речь идет о хозяйственной деятельности в условиях многоукладной рыночной экономики, перехода от планового и жестко централизованного руководства экономикой к механизмам сугубо рыночным. Здесь нужны уже не только профессиональные знания юриста-правоведа, но и глубокие знания в области финансов, менеджмента, банковского дела, маркетинга, требуется понимание технологических процессов, механизма ценообразования, налогового, таможенного права и многого другого.

Как правило, прокуроры  такими познаниями не обладают. Поэтому закон дает им право: в случаях, когда требуются сугубо специальные знания и опыт, привлекать к общенадзорным проверкам различного рода специалистов.

Но, даже воспользовавшись таким правом, прокурор не может пустить это дело на самотек, т.е. полностью отда1ь его в руки специалистов, ибо в таком случае это будет уже не правовая проверка, а нечто иное.

Установив нарушение  закона, прокурор сам определяет порядок и форму реагирования на него. Из всего арсенала средств прокурорского реагирования и воздействия, предусмотренных законом, он избирает наиболее эффективные, применяя их к конкретному случаю, тем более что в определенных случаях уже сам характер допущенного нарушения закона как бы предопределяет форму этого прокурорского реагирования на данное нарушение.

Успех общенадзорной  деятельности, как и любого другого  дела, определяется, как известно, конечным результатом, поэтому общенадзорная работа прокурора может считаться завершенной лишь тогда, когда установленные им нарушения закона и причины, им способствующие, будут полностью устранены.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Прокурорский надзор—один  из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения правового государства в республике, поскольку законность—неотъемлемый, если не основной его атрибут. Это отраслью государственной деятельности занимается прокуратура—единая централизованная система органов. Ее деятельность регулируется Конституцией и Законом РБ «О прокуратуре Республики Беларусь». В прокурорском надзоре выделяют четыре отрасли: общий надзор, надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за соответствием закону судебных решений и надзор за выполнением законов   в местах содержания заключенных, предварительного заключения, при исполнении наказания и других мер принудительного воздействия государства.