Структура административного процесса

Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права, и в связи с этим процесс приобретает юридический характер.

Управленческий процесс присущ любой юридически значимой деятельности, содержит ее программу и выступает существенной ее составляющей. Применение полномочий и осуществление функций субъектами исполнительной власти в сфере управления происходят на основе управленческих отношений, которые регулируются нормами административного права.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность, направленная на разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то органами исполнительной власти Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами административно-процессуальных отношений.

Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных норм административного права и иных отраслей права, которые неотделимы от административно-процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в материальных нормах права.

Он основан на принципах законности; объективности (материальной истины); равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело; гласности административного процесса; а также ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение).

Глава 2. Особенности административного процесса

2.1. Специфические признаки административного процесса

Административный процесс обладает рядом специфических признаков26:

1) это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Административный процесс является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права, специфической юридической формой управленческого процесса. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции органов публичной власти, осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления (преимущественно органов исполнительной власти, а также судов, осуществляющих административное правосудие);

2) характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру административных процедур и производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами;

3) сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но норм финансового, налогового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей права применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.

Особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера27.

2.2. Специфические черты административного процесса

А.П. Коренев отмечает, что «специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс - это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленческой деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений»28.

Изучая особенности административного производства и административного процесса, ученые, по сути, связывают указанные нормы с такой специальной категорией, как «административная процедура», но до настоящего времени не выработали единообразного понимания данной категории. Чаще всего исследователи отождествляют понятие административной процедуры с неким нормативно установленным порядком29.

Особенностью административного процесса является возложение бремени доказывания на властную сторону административно-правового спора. Причем Д.Н. Бахрах обосновывает такое положение презумпцией невиновности нарушителя: «...индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует, что бремя доказывания лежит на обвинителе»30. Однако КоАП31 не закрепляет процессуальный статус административных органов, возбудивших дело или вынесших постановление в качестве стороны процедуры судебного разбирательства, хотя обязанность доказать законность привлечения к административной ответственности с них никто не снимал.

В случае пропуска установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ срока обжалования постановления он может быть восстановлен по ходатайству лица, подавшего жалобу, или прокурора, принесшего протест (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ, ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ). Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления выносится определение (ч. 4 ст. 30.3 КоАП РФ). Рассмотрение ходатайства о восстановлении процессуального срока обжалования проводится в судебном заседании. Закон не предусматривает процессуальное оформление удовлетворения ходатайства о восстановлении срока обжалования. Данный вопрос недостаточно проработан законодателем, отсутствие определения о восстановлении срока обжалования постановления может нарушить право участников административного судопроизводства, согласных с вынесенным решением и заинтересованных во вступлении его в законную силу, на обжалование принятого решения32.

Следует согласиться с мнением С.Н. Махиной, которая в своей монографии говорит о том, что специфика административного процесса состоит в том, что ему свойственно сочетание принципа диспозитивности и принципа публичности. Истец в административном процессе по общему правилу вправе отказаться от исковых требований во всех случаях, кроме дел о признании нормативных актов не соответствующими закону (незаконными, неправомерными), т.е. производство по всем делам, кроме указанной категории, должно быть основано на принципе диспозитивности33. По искам о признании правовых актов, ущемляющих права, свободы и законные интересы, должен действовать принцип публичности. То есть суд в каждом случае обнаружения в ходе судебного разбирательства несоответствия правового акта закону, которое может ущемить или нарушить права, свободы или законные интересы группы субъектов, обязан, независимо от того, поддерживает истец свои исковые требования или отказывается от них, в целях защиты общих публичных прав вынести решение о признании такого акта недействительным (незаконным). Мировое соглашение в данном случае недопустимо. Более того, как отмечает С.И. Махина, суд в интересах лиц, общий публичный интерес которых может быть нарушен данным нормативным актом, вправе выйти за пределы исковых требований.

Таким образом, подытоживая вышесказанное, можно сформулировать общие свойства административного процесса:

• участие одного или нескольких органов исполнительной власти, органов управления;
• рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий управленческих органов и должностных лиц;
• участие граждан и юридических лиц как инициаторов процесса;
• наличие стадий процесса - подача иска, заявления, жалобы, сбор и оценка документальной информации, заслушивание сторон, принятие решений, обжалование решений, исполнение решений,
• юридическая формализация процесса и его стадий в специальных правовых актах.

Возможны разновидности административного процесса, которые различаются по процедуре и характеру рассмотрения административных дел, по кругу процессуальных действий, по субъекту принятия решения:

- административно-иерархический процесс, когда дела рассматриваются в порядке подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления;

- административный процесс, осуществляемый специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.);

- смешанный административный процесс, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.д.);

- административно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции. Здесь тщательно урегулированы все стадии и процессуальные действия, совершаемые сторонами и участниками процесса, последовательность их совершения и строгая фиксация.

Глава 3. Структура административного процесса

3.1. Административное производство как основная составляющая административного процесса

Соответственно, структура административного процесса предопределяется положенной в ее основу концепцией административного процесса.

Так, например, В.С. Тадевосян (приверженец юрисдикционной концепции) из структуры административного процесса исключал позитивную процедурную деятельность управляющих структур34.

Развивая широкий подход к определению административного процесса, Д.Н. Бахрах (приверженец управленческой концепции административного процесса) в структуре административного процесса выделяет административно-правотворческий процесс; административно-правонаделительный процесс; административно-юрисдикционный процесс35. Вместе с тем сам В.Д. Сорокин критиковал дробление административного процесса на несколько процессов36.

Известно, что административный процесс состоит из множества административных производств, классифицированных учеными по самым разным основаниям. В связи с чем, например, М.М. Звягин дает следующее определение административного процесса - «это совокупность административных производств различного содержания, которые группируются в зависимости от своего предмета, а также рода по видовым характеристикам»37.

В свою очередь, Д.Н. Бахрах административное производство определяет как часть определенного административного процесса - «особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм»38. В рамках трех выделенных им административных процессов, ученый выделяет соответствующие административные производства.

С.Н. Махина включает в административный процесс следующие виды производств: основные - производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство; специальные - лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое производство (служебное, производство по делам о поощрениях и др.); особое производство - производство по обращениям граждан39.

Различные точки зрения существуют и на институт административных процедур40.

Ученые-правоведы по-разному классифицируют административные процедуры.

Собственную концепцию системы административного процесса предлагает известный ученый Ю.А. Тихомиров, который выделяет позитивную и коллизионную части административного процесса. Особое внимание он уделяет международным актам, в частности документам Совета Европы, «способствующим активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите». По мнению ученого, в административном процессе, исходя из классификации административно-процессуальных норм по формам, определяемым их целевым и функциональным назначением, «допустимо выделить: 1) общие процедуры (регламенты, правила) деятельности исполнительных органов и других организаций; 2) специальные процедуры, порядок разрешения тех или иных дел (земельных, жилищных и др.); 3) коллизионные процедуры, посвященные разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров»41. По сути дела, Ю.А. Тихомиров охватывает все сферы деятельности управленческих органов и предлагает нормативно их закрепить административными процедурами и регламентами, включая и административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти (коллизионные процедуры), и «смешанные административно-судебные процедуры».

Ю.А. Тихомиров говорит о позитивных и коллизионных административных процедурах, указывая при этом на необходимость наличия позитивных административных процедур42. В рамках указанных процедур они классифицируются более детально: организационные; принятие решений; использование информации; решение функциональных задач; делегирование полномочий; совершение юридических действий; проведение координации; осуществление контроля; деятельность в рамках целевых программ; рассмотрение обращений граждан; рассмотрение предложений общественных объединений; разрешение разногласий; действия в экстремальных ситуациях; порядок реорганизации и управления организацией; международные и смешанные процедуры43.