Структура административного процесса

 

 

Оглавление

 

Введение

Актуальность рассмотрения автором проблем административного процесса обусловлена как минимум двумя факторами: необходимостью укрепления законности и тем, что административное право охватывает поистине необъятный перечень общественных отношений.

Между тем в теории административного права имеются проблемы, в отношении которых споры ведутся не одно десятилетие. К их числу относится проблема так называемых широкого и узкого определений категории «административный процесс», содержания понятий «административные процедуры и производства». В обоснование различных концепций опубликовано много работ, приведено большое число аргументов и т. д. Однако если ранее эти споры носили теоретический характер и не затрагивали правоприменительную деятельность, то в условиях административной реформы, совершенствования административного законодательства и расширения сферы, деятельности судебной власти научная дискуссия перешла в практическую плоскость. Необходимость разобраться в причинах спора и выстроить на основе их анализа новые логические конструкции, отвечающие общим тенденциям развития отечественной юриспруденции, является одной из актуальных задач для науки административного права на. современном этапе.

Следует признать, что проблемам административного процесса посвящено значительное число исследований. При этом вопросы определения и соотношения понятий «административный процесс», «административное производство», «административные процедуры» достаточно долго (с середины 20 века по сегодняшний день) обсуждаются в науке административного права.

Всё это требует глубокого исследования названных проблем, так как до настоящего времени на основе анализа структуры и особенностей административного процесса не проводилось.

Цели и задачи исследования. Цели данной работы – исследовать понятие и структуру и выявить особенности административного процесса.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

• проанализировать понятие административного процесса в российской административно-правовой науке;
• выявить особенности административного процесса;
• изучить структуру административного процесса.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-процессуальной деятельности.

Предметом исследования являются административное законодательство, законодательство о надзоре в различных сферах и обусловленные им правоотношения.

Методология исследования. Проведенное исследование основано на диалектическом методе познания объективной действительности, общенаучных методах, включая логические методы познания. Кроме этого, использовались специальные научные методы: исторический метод, логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический методы (анкетирование, интервьюирование, беседа).

Правовую и информационную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, действующее административное законодательство, иные законы, а также подзаконные нормативные правовые акты.

Цели и задачи работы определили ее структуру, которая включает введение,  три главы, заключение и список литературы.

 

 

Глава 1. Понятие административного процесса

1.1. История анализа  понятия административного процесса

Процесс в юридическом его истолковании традиционно означает совокупность последовательных действий, совершаемых с целью достижения желаемого юридически значимого результата. Будучи изначально юридически ориентированным, рассматриваемый термин получил достаточное распространение в отечественном законодательстве применительно к уголовному, гражданскому, арбитражному, административному разновидностям юридического процесса.

Понимание административного процесса в юридической доктрине не может быть охарактеризовано как однозначное. В начале XX в. правоведы связывали административный процесс преимущественно с деятельностью судебных органов. Так, А.И. Елистратов под административной юстицией понимал институт судебного обжалования актов, изданных органами управления1. Позднее, в советский период, административный процесс стал рассматриваться с более широких позиций. «Исполнительно-распорядительная деятельность, - как отмечал С.С. Студеникин, - осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»2. Столь разительное по объему понимание административного процесса позднее привело Г.И. Петрова к суждению о том, что «административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»3. И как вполне логическое развитие подобных взглядов чуть позднее в науке административного права обозначилось два подхода: «юрисдикционное» и «управленческое» понимание административного процесса. В качестве выразителя первого из них можно назвать известного ученого-административиста Н.Г. Салищеву, издавшую в 1964 г. свою монографию «Административный процесс в СССР»4, в которой было обосновано «узкое» понимание административного процесса. Второй же подход весьма обстоятельно был разработан в монографическом труде В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса», вышедшего в свет немного спустя - в 1968 г.5

Следует обратить внимание, что в научной литературе нередко отмечается тот факт, что незадолго до издания настоящей монографии ее автор высказывал противоположные суждения, отстаивая «широкую» трактовку административного процесса6. Более того, много позднее Н.Г. Салищева вновь пересмотрела свои взгляды на категорию «административный процесс», приходя уже к выводу о том, что он «охватывает совокупность самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений»7. Подобные корреляции дали основания для весьма язвительных комментариев со стороны отдельных представителей «управленческого», «широкого» подхода к административному процессу8. Думается, что факт произошедших изменений в позиции Н.Г. Салищевой, равно как и любого другого ученого, не должен восприниматься критически, ибо, по сути, он свидетельствует о динамизме любого научного поиска и, напротив, может оттенить самостоятельность, а также научную смелость исследователя.

В порядке научной дискуссии Н.Г. Салищева задается вопросом о том, возможно ли административный процесс рассматривать в контексте деятельности по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления или же необходимо ограничить его рамками рассмотрения государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применением мер принуждения. «Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию «административный процесс», - заключает ученый9. Последователями данного подхода явились В.С. Тадевосян, А.А. Мельников10, А.А. Демин, А.В. Самойленко11, А.Ф. Клейман и др.

Сторонники более емкого понимания административного процесса, по существу, видят его предназначение в придании формализованных качеств динамике деятельности исполнительных органов государственной власти. При этом одни исследователи, в частности А.Е. Лунев, Д.Н. Бахрах, в своих определениях административного процесса делают акцент на процессуальном характере «положительной деятельности» органов государственной власти12, другие же подчеркивают связь процессуальной и материальной сторон порядка государственного управления, говоря, таким образом, об административном процессе как о порядке реализации административно-правовых норм13.

1.2. Понятие административного  процесса в современной доктрине  административного права

Современная доктрина административного права в целом так и не смогла выработать какого-либо определяющего (доминирующего) взгляда на категорию «административный процесс». Серьезные научные исследования продолжаются. Так, в 2000 г. И.В. Пановой14, а в 2008 г. С.З. Женетль15 были подготовлены и защищены докторские диссертационные исследования по проблемам административного процесса. При этом можно сделать вывод о том, что современное знание в этой области юриспруденции становится все более проблематичным и едва ли уже может быть воспринято лишь через призму двух обозначенных выше научных подходов.

Так, И.В. Панова различает три вида административного процесса, говоря об: 1) административно-нормотворческом процессе; 2) административно-правонаделительном процессе; 3) административно-юрисдикционном процессе. Первая разновидность опосредует создание массива подзаконных нормативных правовых актов; последняя - в самой широкой интерпретации - посвящена защите регулятивных правоотношений. Что касается административно-правонаделительного процесса, то под ним ученый предлагает понимать, по существу, всю иную деятельность органов государственного управления по реализации прав и обязанностей широкого круга субъектов16.

С.Н. Махина предлагает еще менее четкую классификацию, выделяя: управленческий, административно-юрисдикционный и административный виды процессов17. При этом два последних характеризуют внесудебный (административный) и судебный порядок защиты субъективных прав соответственно. Управленческий процесс, в свою очередь, вообще отождествляется с деятельностью по государственному управлению и, равно как у И.В. Пановой (применительно к административно-правонаделительному процессу), рассматривается предельно широко.

Рядом авторов, в частности Н.В. Бровко, М.Б. Смоленским и Ю.А. Соколовой, содержание административно-юрисдикционного процесса рассматривается как комплексное явление, образуемое из совокупности следующих составляющих видов производств:

- производство  по делам об административных  правонарушениях;

- производство  по жалобам и заявлениям граждан;

- производство  по применению мер административного  пресечения;

- дисциплинарное  производство18.

Ю.М. Юков различает в рамках административно-юрисдикционного процесса:

- производство  по делам об административных  правонарушениях;

- дисциплинарное  производство;

- производство  по жалобам19.

И.В. Панова выделяет в рамках административно-юрисдикционного процесса весьма обширный перечень производств, среди которых:

- производство  по делам об административных  правонарушениях;

- производство  по жалобам;

- дисциплинарное  производство;

- производство  по применению мер административного  принуждения, не являющихся мерами  ответственности;

- исполнительное  производство.

В основном в теории права утвердились две концепции административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая»20.

Научной базой «юрисдикционной» концепции является то, что в ней административный процесс представлен как деятельность по рассмотрению государственными органами спора о праве, а также по применению мер административного принуждения.

Основа «управленческой» концепции административного процесса выражается в том, что административный процесс является атрибутом не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти21.

Как видим, административный процесс как юридическая категория разными учеными-правоведами раскрывается по-разному. Административный процесс понимается и как процессуальная деятельность, приспособленная для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел, и как определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. В некоторой учебной и научной литературе содержится более детальное его определение - «административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»22. А.Е. Лунев административный процесс определяет как «деятельность, связанную с расследованием административных правонарушений, а также их рассмотрением как в административных, так и в судебных органах»23.

В связи с чем общепринято выделять две основные концепции административного процесса: управленческую концепцию административного процесса (совокупность производств и процедур, направленных на позитивное применение) и юрисдикционную концепцию административного процесса (совокупность производств, направленных исключительно на разрешение споров).

В целом право, все его отрасли служат правовым обеспечением управления в обществе, управления государством, государственными делами. Основные функции государство осуществляет на основе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную не по содержанию их деятельности, а по ее формам - законодательство, управление и правосудие.

Государственное управление в узком смысле опосредуется конституционным и административным правом. Административное право регулирует организацию и деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти, собственно управленческую деятельность24.

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций и составляет процесс государственного управления (управленческий процесс). Управленческий процесс - это важнейший элемент всего механизма социального управления. Благодаря управленческому процессу обеспечивается динамичное функционирование всей системы управления25.