Реформа государственной службы в РФ: основные направления современного развития

«О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

«Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования».47

В соответствии с решением Комиссии от 16 апреля 2009 г. Минэкономразвития России подготовлен законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». С его появлением не нужно будет готовить уже запланированные проекты указа и постановления о показателях эффективности и результативности деятельности государственного органа и профессиональной служебной деятельности федеральных государственных служащих, а также оплате их труда в зависимости от этих показателей48.

До 2013 года в рамках Программы будет реализован целый комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на совершенствование всех трех видов государственной службы: гражданской, военной и правоохранительной, а также на повышение авторитета и конкурентоспособности государственной службы как профессионального вида деятельности в интересах общества. Утвержденная Президентом Российской Федерации Программа является логическим продолжением начатых преобразований, основные ее положения учитывают достигнутый за последние годы уровень реформирования видов государственной службы и существующие проблемы.

Программой предусмотрено завершение работы по разработке новых федеральных законов «О военной службе Российской Федерации (в добровольном порядке по контракту)», «О воинской обязанности граждан Российской Федерации», «О правоохранительной службе Российской Федерации», а также формирование системы управления государственной службой49.

В период 2009-2010 годов предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы, создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой, разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции, завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности госслужащих. Начиная с 2011, и до 2013 года включительно, будет осуществляться мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы50.

Завершенность и целостность законодательству о государственной службе придаст принятие федеральных законов «О правоохранительной службе Российской Федерации» и «О военной службе Российской Федерации»51.

4.2 О перспективах  принятия Федерального закона  «О правоохранительной службе»

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации») закреплены три вида государственной службы: государственная гражданская, военная и правоохранительная служба52.

Таким образом, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепил необходимость разработки самостоятельного федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации, определяющего основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. В настоящее время МВД России с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти осуществляется разработка проекта федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации53.

    Служба  в правоохранительных органах  в настоящее время регламентируется  комплексом нормативных правовых актов, к числу которых относятся следующие федеральные законы: от 30 июня 2002 г. № 78-ФЗ (ред. от 21 декабря 2005 г.) «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)»; от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 4 ноября 2005 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»; Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 9 мая 2005 г.) «О милиции»; от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (ред. от 1 апреля 2005 г.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) «О судебных приставах»; от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и т.д.54.

    Помимо  этого действует около ста  подзаконных нормативных правовых  актов, к примеру, службе в органах внутренних дел посвящены такие акты как: Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2002 г. № 672 (ред. от 31 августа 2005 г.) «О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2003 г. № 33 (ред. от 6 февраля 2004 г.) «О дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно- исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации»; приказы МВД РФ: от 30 сентября 1999 г. № 750 (ред. от 2 декабря 2004 г.) «Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел» и другие55.

    В этой  связи возрастает необходимость  систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной  службы. И одним из важных шагов  в этом направлении должно  стать принятие федерального  закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», проект которого уже подготовлен и должен быть внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации.     Данный проект достаточно объемный, он включает 14 глав, объединяющих 109 статей56.

Одной из проблем правоохранительной службы, пишет автор К. Погребежский, обусловлен отсутствием законодательно установленного перечня государственных органов, организаций и учреждений, где осуществляется правоохранительная служба. Основным критерием, по которому различные авторы относят те или иные организации и учреждения к правоохранительным, являются функции, обозначенные в определении правоохранительной службы. Напомним, что в их число входят: обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина.

Однако данный подход представляется не совсем корректным в ситуациях, когда законодателем напрямую установлено разграничение между правоохранительными и иными органами. В ст. 16 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» установлено, что органы федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими и федеральными государственными гражданскими служащими. Отсюда следует, что сотрудники указанной службы - военнослужащие (кроме лиц, замещающих должности государственной гражданской службы), но никак не служащие правоохранительной службы.

Нечто подобное мы имеем и в случае с прокуратурой Российской Федерации. В соответствии со ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорские работники являются государственными гражданскими служащими Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы, а сотрудники военных следственных структур Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации - военнослужащими. Однако в п. 1 ст. 41.4. этого же закона говорится, что «в стаж работников прокуратуры в календарном исчислении засчитывается служба в других правоохранительных органах». Как видно, налицо определенная двойственность57.

Существование указанных проблем отчасти обусловлено отсутствием Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации».

В этой связи возрастает необходимость систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы. Исходя из вышеизложенного представляется целесообразным сформулировать наиболее существенные проблемы института правоохранительной службы на современном этапе. К ним относятся:

1. Невозможность четкого отграничения правоохранительной службы от иных видов государственной службы по ее функциям, поскольку последние тесно переплетаются с функциями  иных  видов  государственной 
   службы (в частности совмещение функций военной и правоохранительной видов службы);
2. Отсутствие четких нормативных критериев отнесения тех или иных государственных органов, организаций, служб и учреждений к 
   правоохранительным;
3. Нормы, регулирующие различные институты государственной правоохранительной службы, такие как поступление на службу, ее прохождение, назначение на должности и присвоение специальных званий и др., а так же устанавливающие социальные и иные гарантии, не унифицированы и содержатся в различных нормативно-правовых актах. Результатом этого становится отсутствие четкой системы таких гарантий и угроза их обеспечения в различных государственных органах и 
   организациях, реализующих правоохранительные функции58.
4. Требует, замечает Д.Н. Бахрах, совершенствования и законодательство о дисциплинарной ответственности государственных служащих, которое в последние пять лет подверглось значительным изменениям. В частности, были приняты Положение о дисциплинарной ответственности глав администрации, нормы, касающиеся дисциплинарной ответственности федеральных государственных служащих, муниципальных служащих, сотрудников органов налоговой полиции и других государственных органов. 6 июня 1996 г. был издан указ Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Поэтому целесообразно урегулировать дисциплинарно-правовые отношения в едином нормативном акте59.

Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» должен регулировать исключительно вопросы правоохранительной службы и не затрагивать специфику деятельности правоохранительных органов, определяемую отдельными федеральными законами. Говоря о перспективах развития института государственной правоохранительной службы, следует обратить внимание на позицию И. Барцица, считающего, что становление и развитие единой системы государственной службы Российской Федерации зависит от реформирования ее военной и правоохранительной составляющих60.

Деятельность судебных органов, органов прокуратуры, правоохранительных органов исполнительной власти и органов, оказывающих юридическую помощь, основывается на правовых актах. Нормативные правовые акты регламентируют структуру правоохранительных органов, их полномочия, принципы и порядок деятельности, они разнообразны по содержанию и юридической силе.

К источникам законодательства о правоохранительных органах относятся Конституция РФ, законы, нормативные акты компетентных государственных органов, положения международно-правовых актов. Источники имеют разные характер и значение, регулируют различный круг аспектов правоохранительной деятельности.

Такое разнообразие нормативных правовых актов делает нормативную базу правоохранительной деятельности многоуровневой и достаточно сложной. В идеале нормативная правовая база организации и деятельности правоохранительных органов должна отвечать требованиям системности, последовательности и логичности. Однако далеко не все нормативные правовые акты отвечают этим требованиям, поэтому проблема «многослойности» нормативной базы, влекущая за собой коллизии различных законодательных норм, -  одна их важнейших проблем законодательства о правоохранительных органах, требующая разрешения.

4.3 О развитии  этики служебного поведения государственных служащих

Основные усилия по формированию профессиональной этики государственных гражданских служащих предпринимаются именно в данном направлении в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (79-ФЗ, 2004 г.) был введен ряд ключевых понятий – в частности, понятия личной заинтересованности и конфликта интересов. В ст. 19 79-ФЗ были представлены механизмы и процедуры, долженствующие способствовать формированию этической среды, в особенности препятствовать возникновению конфликта интересов и способствовать разрешению конфликта интересов в случае его возникновения61.

Конечно, ст. 19 требовала разработки методических рекомендаций по осуществлению правоприменительной практики, в частности установления процедур работы комиссий по служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов на государственной службе. Соответствующее наполнение (детализация) ст. 19 было осуществлено Указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», включая Положение о комиссиях62.

Тем не менее, до сих пор данный указ и ст. 19 79-ФЗ фактически не работают, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в федеральных органах исполнительной власти либо не созданы, либо созданы формально и не приступили к работе. Возникает острая потребность в интенсификации усилий в данном направлении.63

Устанавливаемые требования к служебному поведению гражданских служащих закреплены в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», принятого в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Всем лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, было предписано придерживаться принципов, утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. Впервые в Указе Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» дано определение понятию «конфликт интересов» - это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей64.