Принципы федеративного устройства Российской Федерации

Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство  при этом учреждено договором  и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору. Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.

Сходной с данной моделью  федерации является договорно-конституционная  федерация, т.е. такая федерация, когда  вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается  Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию  РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.

Сторонники признания  России конституционно-договорной федерацией исходят из того, что правовым основанием образования Российской Федерации  являются и федеральная Конституция, и федеративный договор. Конституция РФ 1993 г. действительно закрепила основную часть положений Федеративного договора в нормах действующей Конституции, одновременно признав Договор источником правового регулирования федеративных отношений. В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч. I Заключительных и переходных положений Конституции РФ).

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ИХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

 

Предметы ведения - это  понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы  общественных отношений, регулирование  которой отнесено к компетенции  федерации и ее субъектов.

Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Под способами разграничения  предметов ведения понимается предусмотренный  конституцией и федеративным договором  способ распределения полномочий между  федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:

1) исключительную компетенцию  федеральных органов власти (предметы  ведения федерации);

2) совместную компетенцию  органов власти федерации и  ее субъектов (предметы совместного  ведения);

3) исключительную компетенцию  субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).

Такой принцип распределения  компетенции (предметов ведения) признан  Российской Федерацией. Первоначально  предметы ведения и полномочий между  РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).

 

 

2.1 Предметы ведения РФ

 

 

Предметами ведения  Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении  которых принадлежит федеральным  органам государственной власти.

Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к  компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:

1. принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
2. федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);
3. регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
4. система федеральных законов;
5. законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их организации и деятельности;
6. федеральная государственная собственность и управление ею;
7. установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
8. установление правовых основ единого рынка;
9. федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;
10. федеральные энергетические системы;
11. вопросы войны и мира;
12. оборона и безопасность;
13. оборонное производство и др.

По предметам ведения  РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Указанные в ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию.

 

 

2.2 Предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации

 

 

Предметы совместного  ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут  принимать участие органы государственной  власти Федерации и ее субъектов.

Предмет совместного  ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).

Перечень таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ):

1. обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам;
2. защита прав и свобод человека и гражданина;
3. вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
4. разграничение государственной собственности;
5. природопользование;
6. охрана окружающей среды;
7. общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
8. координация вопросов здравоохранения;
9. защита семьи, материнства, отцовства и детства;
10. установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
11. административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство;
12. законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
13. кадры судебных и правоохранительных органов;
14. адвокатура, нотариат и др.

В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные Законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов издаются федеральные  законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

 

 

 

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

 

 

Основополагающие принципы, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между этими органами о передаче друг другу части своих полномочий, закреплены Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».

К ним отнесены:

1) принцип конституционности,  в соответствии с которым договоры  и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом  перераспределять предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;

2) принцип верховенства  федерального права, означающий, что в случае несоответствия  положений договоров, соглашений  положениям Конституции РФ, федеральным  законам действуют положения федеральных правовых актов;

3) принцип равноправия  субъектов РФ при разграничении  предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий  равноправие субъектов РФ при  подготовке и заключении договоров  и соглашений;

4) принцип недопустимости ущемления интересов, прав и свобод субъектов РФ, означающий, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других;

5) принцип согласования  интересов РФ и интересов субъектов РФ, согласно которому при заключении договоров и соглашений (а равно принятия законов) необходимо осуществлять согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, установленном законом.

В частности, порядок  предполагает: проекты федеральных  законов по предметам совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;

6) принцип добровольности  заключения договоров и соглашений, предполагающий, что заключение  договоров и соглашений осуществляется  на добровольной основе и гласно.

 

 

3.1 Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий. Договоры и соглашения

 

 

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» в качестве таких правовых форм называет договоры и соглашения. Закон определяет основания и порядок заключения договоров и соглашений.

Договор представляет разновидность  двусторонних внутригосударственных  договоров, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам регулирования имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов занятости.

Такой договор юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она  не вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в сфере  совместного ведения и без  участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепление круга полномочий субъекта Федерации.

Договор может быть заключен в случаях:

а) прямого указания в  федеральном законе по предмету совместного  ведения на допустимость его заключения;

б) отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения, но при условии, что в случае принятия федерального закона договор будет приведен в соответствие с ним.

Кроме того, договор может  конкретизировать предметы совместного  ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических и иных особенностей субъектов РФ.

Предметами договора могут быть:

а) конкретизация предметов  ведения и полномочий, установленных  Конституцией РФ и федеральными законами;

б) условия и порядок  осуществления разграниченных договором  полномочий;

в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора.

Договором может устанавливаться  ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений  договора. В частности, может предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.

Заключение договоров  о разграничении полномочий допускается  только в случае, если это обусловлено  экономическими, географическими и  иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.