Функции социального обеспечения и их выполнение

Специфической особенностью правоотношения по социальному обеспечению  является существование его в  реальной жизни лишь как конкретного  видового правоотношения. В. С. Андреев  отмечал, что правоотношение по социальному  обеспечению — это научная  абстракция, поскольку на практике не возникает «некоего» единого  обеспечительного правоотношения, в  котором гражданин реализует  свои права на все виды социального  обеспечения и обслуживания¹⁵. В то же время всем правоотношениям по социальному обеспечению присуща целевая общность. Данный признак означает, что они являются формой выражения и закрепления отношений распределения части общественных фондов потребления, расходуемых на удовлетворение определенных потребностей граждан (социально-экономических потребностей престарелых и нетрудоспособных, потребностей в охране здоровья всех граждан, в содержании и воспитании подрастающего поколения, в охране материнства и детства и т.д.)¹⁶.

Таким образом, видовое многообразие правоотношений по социальному обеспечению  сочетается с их целевой общностью. Видов правоотношений по социальному  обеспечению только же, сколько видов  социального обеспечения, так как  право на тот или иной вид такого обеспечения может быть реализовано  только через соответствующее правоотношение. Объединенные целевой общностью  эти правоотношения в совокупности представляют собой системное образование, каждый элемент которого (конкретное видовое правоотношение), с одной стороны, относительно самостоятелен, а с другой — вместе с другими элементами составляет единое целое, обладающее общими признаками, присущими каждому элементу данной системы в отдельности.

Несмотря на многообразие правоотношений по социальному обеспечению, они могут быть сгруппированы  как части единого целого не только по видовому признаку, но и в зависимости  от той цели, ради достижения которой  они возникли. В основу такой классификации  положено также содержание правовых норм, регулирующих эти отношения. На основании юридических норм одни правоотношения возникают лишь как  необходимая предпосылка для  возникновения другого — основного  — правоотношения, позволяющего гражданину реализовать право на конкретный вид социального обеспечения, т. е. получать определенное материальное благо. В первом случае речь идет о правоотношениях процедурного характера, предшествующих, как правило, основному правоотношению, а во втором — о правоотношениях основных, которые по своему характеру являются материальными. Именно материальные отношения, будучи правовыми, опосредуют отношения экономические, связанные с распределением части валового внутреннего продукта по системе социального обеспечения.

В зависимости от функционального  назначения правоотношений они подразделяются в теории права на регулятивные и  охранительные. Указанные выше группы отношений как процедурного, так  и материального характера относятся  к числу регулятивных.

В систему правоотношений по социальному обеспечению входят также правоотношения, возникающие  в связи с защитой гражданином  нарушенного права: правоотношения по рассмотрению жалоб и споров по вопросам социального обеспечения. Это, безусловно, охранительные отношения.

Многообразие правоотношений материального характера обусловлено  тем, что право на каждый вид социального  обеспечения реализуется посредством  конкретного правоотношения. В то же время это позволяет провести научно обоснованную классификацию  этих отношений, имеющую как теоретическое, так и практическое значение. Критерии классификации могут быть нескольких уровней — от общего к частному, но все они связаны с таким  элементом правоотношения, как его  объект.

Общим объектом таких отношений, как уже отмечалось, является определенное материальное благо, на которое направлено правоотношение. Таким благом могут  быть как денежные выплаты, так и  различные социальные услуги (социальное обеспечение в «натуральной форме»). В связи с этим методом научной  абстракции в общей системе материальных правоотношений можно выделить два  относительно самостоятельных крупных  блока правоотношений: 1) правоотношения, возникающие в связи с предоставлением  гражданам денежных выплат по системе социального обеспечения; 2) правоотношения, возникающие по поводу «натуральных» видов социального обеспечения. Данная классификация необходима, но она не позволяет еще выявить особенности правоотношений, обусловленные видовым различием в денежных выплатах и социальных услугах. Поэтому крайне важен следующий уровень классификации также по объекту правоотношения в зависимости от вида денежной выплаты. По этому критерию первый блок правоотношений охватывает следующие их группы: а) пенсионные правоотношения; б) правоотношения по поводу пособий; в) правоотношения по поводу компенсационных выплат.

Виды денежных выплат (пенсии, пособия, компенсации) имеют еще  и внутривидовую дифференциацию (пенсии: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу  лет, социальные пенсии; пособия: по временной  нетрудоспособности, по беременности и родам, по безработице и др.; компенсации: за время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы, супругу военнослужащего, студенту за время академического отпуска  по медицинским показаниям, учащимся на питание и др.), в связи с  чем указанные выше группы правоотношений классифицируются на соответствующие  виды, обусловленные видом пенсии, пособия, компенсации. Данный уровень  классификации позволяет раскрыть особенности каждого вида правоотношения не в аспекте научной абстракции, а как реально существующего.

Комплекс «натуральных»  видов социального обеспечения, в который с определенной долей  условности включаются и льготы по системе социального обеспечения, также достаточно широк и охватывает многообразные виды социальных услуг  и льгот. В связи с их предоставлением  возникает множество правоотношений, соответствующих видам социальных услуг, право на которые граждане реализуют в качестве субъектов  таких правоотношений.

Выше указывалось, что  по целевому назначению все правоотношения по социальному обеспечению подразделяются на отношения материального и  процедурного характера. Процедурные  правоотношения в зависимости от конкретной цели, для достижения которой  они возникли, классифицируются на следующие группы: 1) по поводу установления юридических фактов, необходимых  для возникновения материального  правоотношения по социальному обеспечению; 2) по поводу реализации права на тот  или иной вид социального обеспечения; 3) в связи с рассмотрением жалоб и споров по вопросам, связанным с социальным обеспечением граждан. Таким образом, диапазон классификации процедурных правоотношений гораздо меньше, чем материальных.

В учебной литературе в  качестве самостоятельного критерия классификации  правоотношений по социальному обеспечению  указывается срок их функционирования. Этот критерий практического значения не имеет, поскольку в отрыве от вида и условий обеспечения он не является существенным признаком правоотношения.¹⁷

На современном этапе  представляется спорной и классификация  правоотношений «по формам социального  обеспечения» (государственное социальное страхование; социальное обеспечение  из государственного и муниципального бюджета; дополнительные виды добровольного  страхования). Во-первых, непонятно, о  каких видах правоотношений в  данном случае идет речь. Если о правоотношениях, возникающих по поводу финансирования и управления социальным обеспечением, то такая классификация правомерна, но в системе финансового и  административного права. Правоотношения по социальному обеспечению граждан (как работников или как членов общества, без какой-либо связи с  трудом) всегда своим объектом имеют  конкретное материальное благо, в связи  с чем подразделяются на виды, обусловленные  видами обеспечения, независимо от того, в порядке какой именно организационно-правовой формы предоставляется данный вид социального обеспечения.

В перспективе, когда законодательно будут закреплены относительно обособленные системы социального обеспечения  с учетом особенностей их организации  и, главное, особенностей финансирования социального обеспечения, очевидно, возникнет необходимость в классификации  правоотношений по социальному обеспечению  на соответствующие блоки, с учетом финансовых источников, гарантирующих  обеспечение.

2.3. Методы права  социального обеспечения.

Метод права социального  обеспечения — это совокупность приемов и способов правового  регулирования общественных отношений  по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена  распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые  приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли.

Выше уже указывалось, что к общеправовым приемам правового  регулирования относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой: «все, что не разрешено, —  запрещено», диспозитивное формулой «все, что не запрещено — разрешено». В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором — дозволения.

Распределительный характер отношений, регулируемых данной отраслью, предопределяет, на наш взгляд, общеправовой, императивный способ регулирования  — предписание поступать при  распределении совокупного общественного  продукта только так, как это предусматривается  нормами права; предоставлять только те виды обеспечения, на которые у гражданина возникло право. Перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке социального обеспечения за счет средств централизованных финансовых источников определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе.

Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений  по социальному обеспечению граждан  применяется императивно-диспозитивный  метод, выражающийся в сочетании  предписания с дозволением. Такой  метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права  социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне.

Однако федеральный уровень  централизованного регулирования  отношений по социальному обеспечению  может также дополняться межотраслевым  и отраслевым регулированием. В условиях рыночной экономики появляется необходимость  в использовании наряду с традиционными  новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует  отнести новые для системы  права источники — социально-партнерские  соглашения. Их регулятивное значение очевидно, поскольку они закрепляют соответствующие условия труда  и социального обеспечения работников отрасли (нескольких отраслей), профессии, устанавливая их более высокий уровень  по сравнению с федеральным.

Правовое регулирование  отношений в сфере социального  обеспечения осуществляется также  актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта Федерации предполагает также  финансирование за счет его средств  дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие общественные отношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта Федерации.

Аналогичный правовой режим  охватывает в силу ст. 72 Конституции  общественные отношения, регулируемые некоторыми другими отраслями права (трудовым, жилищным, административным правом и т. д.).

Федеральным законом от 25 августа 1995 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам  ведения местного самоуправления среди  прочих вопросов отнесены также вопросы  обеспечения социальной поддержки  населения и содействие его занятости. В этом же законе предусмотрено, что  органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование, виды этих актов, порядок  их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с  законами субъектов РФ. Могут ли регулироваться такими актами общественные отношения, являющиеся по своему характеру  распределительными? Прежде чем дать ответ на этот вопрос, необходимо выяснить, какими финансовыми средствами могут  распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным  законом от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации» каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет, средства которого являются частью местных финансов, включающих, помимо средств местного бюджета, государственные  и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие  органам местного самоуправления, и  другие финансовые средства. При этом закон устанавливает, что формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной «финансовой поддержки и гласности.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных  потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных  образований, на уровне не ниже минимальных  государственных социальных стандартов. При этом под государственным  минимальным социальным стандартом понимается установленный законодательством России минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей' человека.