Форми управління: проблемні питання класифікації

До другої групи матеріально-технічних дій можна віднести дії працівників міліції по доставлянню осіб, які потребують невідкладної допомоги в медичні заклади; по виконанню постанови про адміністративний арешт (охорона, організація харчування та інше) В цих діях безпосередньо виражається виконавча влада і здійснює їх управлінський персонал.

Таким чином, матеріально-технічні дії обґрунтовані більшістю науковцями, належать до числа неправових форм управлінської діяльності.

Організаційні дії знаходять своє практичне вираження у повсякденній роботі адміністративно-управлінських працівників. Вони забезпечують чітку й ефективну роботу системи управління та її управлінських одиниць і безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. Найчастіше використовуються такі організаційні дії: проведення нарад, перевірок, семінарів, зборів, конференцій, інструктування, розповсюдження позитивного досвіду, зустрічі з громадянами, трудовими колективами, представниками громадських об’єднань і т.д.

Організаційні дії здійснюються як усередині апарату управління, мають внутрішньо управлінське значення, так і використовуються для здійснення впливу на об’єкти управління.

Крім викладених критеріїв класифікації форм управлінської діяльності, в науковій літературі виділяють ще й такі: цілеспрямованість, ступінь юридичного вираження; масштабність; суб’єктне вираження; юридичний зміст та інші критерії.

 Вирішення питання  про видову різноманітність форм  управління знаходиться у прямій  залежності від того, якої точки  зору щодо суті форм управління  дотримується автор. Запропоновані  класифікації дозволяють розглянути  форми управління лише з точки  зору зовнішньо вираженої управлінської  діяльності органів управління. Разом з тим, особливої актуальності  набуває питання класифікації  форм управління для прихильників  “широкого” тлумачення складових понять категорії “форми управління”. Адже форма управління представляє собою систему різних елементів, має багато сторін і значень. Це пояснюється філософським сприйняттям форми не лише як способу зовнішнього вираження змісту, а й як відносно стійкої визначеності зв’язків елементів змісту та їх взаємодію, як тип і структуру змісту. Категорія “управління” теж носить багатоплановий характер і досить виправдано розглядається в різних аспектах. Тому при класифікації форм управління доцільно використати певні засоби системного підходу.

Найбільш практичним, на наш погляд, виступає структурно-функціональний критерій класифікації форм управління, за яким виділяються форми організації органів управління (структурна форма управління) (структурний аспект) і форми діяльності органів управління (функціональний аспект), які в свою чергу поділяються на форми як відображення процесу управлінської діяльності, так і форми як зовнішній прояв самої управлінської діяльності.

Під структурною формою управління слід розуміти зовнішнє вираження способів побудови як системи управління в цілому, так і її структурних одиниць, враховуючи при цьому форми взаємовідносин між ними. Управління як діяльність здійснюється у вигляді дій, що послідовно змінюють одна одну в певному порядку, тобто протікає за певною процедурою, яка також повинна розглядатись як форма по відношенню до змісту цієї діяльності. Такою формою є конкретні дії суб’єктів управлінського процесу. Під формою управлінської діяльності, з точки зору зовнішнього вираження її результатів, слід розуміти прийняті органами управління в межах їх компетенції управлінські акти, які оформлені у вигляді нормативного, розпорядчого, індивідуального акту чи адміністративного договору. Зовнішнє вираження діяльності суб’єктів управління під формами управління слід розуміти зовнішньо виражені результати діяльності суб’єктів управління, що відповідають їх компетенції.

Завдяки такій класифікації відображаються найбільш суттєві аспекти форм управління, які дозволяють повно і всебічно визначити зміст та природу управлінської діяльності, виявити основні напрямки її удосконалення.

Класифікація форм управлінської діяльності за структурно-функціональним критерієм відображає найбільш загальні її складові, кожна з яких може бути представлена у вигляді відповідної підгрупи.

 

2. Фізичні особи, як суб’єкти адміністративного права.

 

1. Людина, особа, громадянин: співвідношення понять.

 

У міжнародно-правових актах найчастіше використовують поняття «людина». Так, у Загальній декларації прав людини йдеться про права, властиві всім членам людської спільноти. У цьому значенні «людина» використовується практично у всіх статтях зазначеного документа, а також у більшості міжнародно-правових документів.

Поряд з ним досить часто використовують такі поняття, як «особа» та «індивід». Зокрема, Мінімальними стандартними правилами поводження з ув'язненими, ухваленими на першому Конгресі ООН з попередження злочинності й поводження з правопорушниками 30.08.1955 р., регламентуються стосунки з особами, котрі перебувають під арештом чи очікують суду, особами, заарештованими чи ув'язненими без пред'явлення обвинувачення.

У низці міжнародно-правових документів йдеться про права індивідів. Прикладом може бути Азіатсько-тихоокеанська декларація людських прав індивідів і народів, ухвалена 15.02.1988 р. на II конференції юристів країн Азії і Тихого океану.

У Конституції й поточному законодавстві України найчастіше вживаються поняття «громадянин» і «особа». Так, Конституція України визначає права й обов'язки громадян України, а Кодекс України про адміністративні правопорушення  - перелік осіб, котрі беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення (ст. 21), регламентує права особи, притягуваної до адміністративної відповідальності (ст. 268).

Термін «індивід» має біологічне значення і розуміється (в точному значенні слова) як окремий організм або особа. Цей термін не прийнятий для використання у правовій літературі.

Розрізняють терміни «людина» і «особистість», оскільки людина не завжди є особистістю, а проте будь-яка особистість є людиною. Так, навряд чи правильно говорити, що душевно хвора людина є особистістю. Звідси можна припустити, що поняття «людина» ширше за поняття «особистість».

Не тотожні й визначення «особистість» та «особа». Це   стосується ситуації, коли особу не можна визнати як особистість. Адже особою, котрій адміністративним правопорушенням заподіяно майнової чи фізичної шкоди (ст. 268 КпАП), може виступати душевно хвора людина, проте, як відзначено вище, її не можна визнати особистістю. При цьому її інтереси представляють законні представники. Тут має місце ситуація, коли поняття «особа» слід вважати ширшим, ніж поняття «особистість». Отже, співвідношення зазначених понять прямо пов'язане з категорією дієздатності.

Терміни «особа» і «громадянин» також не є рівнозначними. Найчастіше вони не збігаються. Громадянство, яке виражає певний стан політико-правової належності людини, мають далеко не всі люди. Є так звані апатриди, особи без громадянства - люди, котрі втратили громадянство однієї держави й не набули його в іншій. Крім того, особами, притягуваними до адміністративної відповідальності, можуть бути як іноземці, так і особи без громадянства.

Інститут громадянства опосередковує відносини держави й особи, оскільки щодо держави особа виступає у специфічній ролі саме її громадянина, а держава, у свою чергу, адресується до неї не як до людини взагалі, а як до свого громадянина. Цей фактор значною мірою визначає правовий статус людини як суб'єкта адміністративного права.

Як правовий інститут громадянство юридично визначає статус особи в суспільстві й державі, правовий зв'язок особи з державою, що поширює на громадянина юрисдикцію держави, її законів. Водночас громадянство означає повне підпорядкування даної особи суверенній владі держави і захист останньою прав громадянина.

Громадянство є юридичною підставою користування відповідним правовим статусом. Громадянин виступає як суб'єкт права, тобто особа, котра визнається законом здатною вступати в правові відносини.

 

2. Адміністративно-правовий статус громадян.

 

Громадяни найчисленніша група суб'єктів адміністративно-правових відносин. У відповідності до ст.3 Закону України «Про громадянство України» громадянами України є:

1) усі громадяни колишнього  СРСР, які на момент проголошення  незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території  України;

2) особи, незалежно від   раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України “Про громадянство України” (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;

3) особи, які прибули в  Україну на постійне проживання  після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис “громадянин України”, та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;

4) особи, які набули громадянство  України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Законодавство України про громадянство ґрунтується на таких принципах:

1) єдиного громадянства — громадянства держави Україна, що  виключає можливість існування  громадянства адміністративно-територіальних  одиниць України. Якщо громадянин  України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;

2) запобігання виникненню  випадків безгромадянства;

3) неможливості позбавлення  громадянина України громадянства  України;

4) визнання права громадянина  України на зміну громадянства;

5) неможливості автоматичного  набуття громадянства України  іноземцем чи особою без громадянства  внаслідок укладення шлюбу з  громадянином України або набуття  громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення  громадянства України одним з  подружжя внаслідок припинення  шлюбу або припинення громадянства  України другим з подружжя;

6) рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;

7) збереження громадянства  України незалежно від місця проживання громадянина України /ст.2 Закону України «Про громадянство України»/.

Конституція України надає перевагу інтересам, правам і свободам громадян перед інтересами, правами   й свободами інших учасників правових відносин, виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей. Людину, її життя й здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку визнають в Україні найвищою соціальною цінністю. Права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. З Конституції України).

Найчастіше особа вступає у відносини з державою в сфері виконавчої влади, де практично реалізуються надані їй Конституцією та законами України права й свободи. Для реалізації деяких прав, свобод і виконання обов'язків важливе значення має громадянство — постійний правовий зв'язок особи та Української держави, що виявляється в їх взаємних правах і обов'язках. Право на громадянство є невід'ємним правом громадянина України, він не може бути позбавлений свого громадянства. Кожна особа має право на громадянство в Україні, яке вона може одержати за певних умов. Громадянство не поєднується з постійними трудовими чи службовими відносинами особи з конкретною організацією.

На всіх осіб, що постійно чи тимчасово перебувають на території України, поширюється юрисдикція Української держави. Проте законодавство в багатьох випадках чітко розмежовує статус громадянина й особи, не ототожнює їх.

Громадянин України має ширший обсяг прав і обов'язків, ніж особа, яка не пов'язана відносинами громадянства з державою, в тому числі й у сфері захисту (недопустимість видачі громадянина України іноземній державі, захист прав громадян за кордоном тощо).

Адміністративно-правовий статус громадянина України є складовою частиною його загального статусу, встановленого Конституцією України, Законом України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. та іншими законодавчими актами України.

Громадяни України рівні перед законом незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду й характеру занять, місця проживання та інших ознак. Рівноправність громадян України забезпечується в усіх галузях економічного, політичного, соціального та культурного життя.

Правовий статус громадянина включає:

а)   основні (невід'ємні) права (або права й свободи людини і громадянина);

б) комплекс прав і обов'язків, закріплених Конституцією України, нормами різних галузей права, в тому числі адміністративно-правовими нормами;

в) гарантії реалізації цих прав і обов'язків, а також механізм їх охорони державою.

Є точка зору, згідно з якою адміністративно-правовий статус громадянина є загальним та спеціальним. Вона здається цілком виправданою. Виокремлюються такі спеціальні статуси: членів адміністративних колективів (адміністративний колектив при цьому розуміється як організований гурт людей, особовий склад організації, в якій відносини членів організації і адміністрації, їх особисті права і обов'язки регулюються адміністративним правом. Це органи внутрішніх справ, військові частини, студентські колективи тощо). Серед статусів членів адміністративних колективів, в свою чергу, розрізняють статуси: