Форма российского государственного устройства

Предметы совместного ведения и субъектов в области государственного строительства: обеспечение соответствия конституций, уставов, законов республик Конституции РФ, – ФЗ; защита прав и свобод человека и гражданина; прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, порядка их формирования; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

Большой круг вопросов законодательного регулирования: трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, административное, административно-процессуальное законодательство.

В области экономической, социальной, культурной политики к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования, распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защиты материнства, отцовства, детства; социальная защита, социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ. Вопросами совместного ведения РФ и ее субъектов являются такие кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.[58] 

Особую область совместного ведения составляют внешние сношения, где общей заботой РФ и субъектов являются координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров РФ. ФЗ от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» устанавливает порядок координации международных и внешнеэкономических связей, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов. В законе отмечено, что они обладают правом на осуществление таких связей только с субъектами иностранных федеративных государств, их административно-территориальными образованиями, участвовать в деятельности международных организаций, в рамках органов, специально созданных для этой цели. Такие связи с органами государственной власти иностранных государств субъекты РФ могут осуществлять лишь с согласия Правительства РФ.

Согласно ФЗ, органы субъекта должны заблаговременно уведомить соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры, о заключении соглашения. Проект соглашения не позднее, чем за месяц до подписания представляется для согласования в МИД РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Они, в свою очередь, информируют органы государственной власти субъекта о результатах рассмотрения проекта не позднее 20 дней после получения проекта. При этом эти соглашения независимо от наименования, формы, содержания не являются международным договором.

Субъекты РФ, в целях осуществления заключенных им соглашений, по согласованию с МИД РФ могут открывать свои представительства за пределами РФ, давать разрешение на открытие на его территории представительств субъектов и административно-территориальных образований иностранных государств. При этом на них не могут быть возложены дипломатические и консульские функции, они не обладают статусом дипломатических представительств, их работники не пользуются соответствующими привилегиями и иммунитетом.

Таким образом, под международными и внешнеэкономическими связями субъектов понимаются осуществляемые в научно-технической, торгово-экономической, гуманитарной, культурной, экологической и иных областях с соответствующими иностранными партнерами.[59] 

Вопросы, не относящиеся к предметам исключительного ведения Федерации, к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, составляют предметы собственного ведения субъектов РФ, т.е. вопросы, не включенные в предыдущие группы. Что не отнесено к ведению РФ, относится к ведению субъекта. Компетенция субъекта обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни содержат более сплошной перечень предметов ведения и полномочий, охватывающий сферы как совместного ведения РФ и субъектов, так и собственного ведения субъектов. В других субъектах отдельно закрепляют предметы совместного ведения и полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ и субъекта.

К предметам собственного ведения субъектов, их конституциями, уставами обычно отнесены: – принятие конституции, устава, законов, иных нормативных актов, внесение в них изменений, дополнений, контроль за реализацией; – установление системы органов государственной власти, порядок организации, деятельности, формирование; – владение, пользование, распоряжение объектами собственности субъекта, управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление; – административно-территориальное устройство; – разработка, утверждение, исполнение бюджета, социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ; – учреждение и присвоение почетных званий, наград, премий субъекта; – сотрудничество с другими субъектами.[60] 

4. Проблемы  федеративных отношений в Российской  Федерации на современном этапе 

Проблема суверенитета в Российской Федерации.  
Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Наряду с этим, республики в составе Федерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции), что свидетельствует о наличии у них суверенных прав.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П, состоит в том, что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Однако это не внесло определенности в статус республик в составе Российской Федерации. Четко и однозначно урегулировать статус субъектов России возможно только в рамках Конституции.[61] 

Выход из созданного Конституцией РФ противоречия в статусе ее субъектов, состоит в уточнении взглядов на суверенитет в федеративном государстве. Суверенитет – это верховная власть в формальном, внешнем аспекте. Государственным суверенитетом, согласно ст. 4 Конституции РФ, обладает Российская Федерация. Суверенитет Российской Федерации проявляется, прежде всего, в сфере международных отношений.

Сущностные свойства федерализма берут свое начало в особой природе суверенитета, состоящей в его осуществлении с участием органов власти субъектов федерации, что осуществимо в рамках классической системы разделения властей. Только сотрудничество и партнерство органов публичной власти разных уровней в состоянии обеспечить нормальное функционирование федеративных институтов. Основной упор в конституционном регулировании вопросов осуществления суверенитета должен быть сделан не на провозглашении суверенных прав субъектов РФ либо их государственной природы, а на гарантиях участия субъектов РФ в осуществлении власти на федеральном уровне. Особое значение в этой связи приобретает статус, порядок формирования и полномочия Совета Федерации.

Выводы:

– из Конституции РФ необходимо исключить положения о государственном статусе республик;

– усиление гарантий участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе способно усовершенствовать механизмы согласования интересов Федерации и ее субъектов;

– немаловажное значение имеет конституционное закрепление нового порядка формирования Совета Федерации путем непосредственных выборов населением субъектов РФ; усиления его роли в законодательном процессе путем перехода от схемы одобрения законопроектов к схеме внесения поправок, а также предоставления Совету Федерации отдельных полномочий «нижней» палаты парламента при рассмотрении некоторых категорий законопроектов.[62] 

Проблема равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции).[63] 

Конституция РФ содержит целый ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ. Среди них: наличие шести разновидностей субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), государственный статус республик (ч. 2 ст. 5), различие в статусе основных законов для республик и других субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66), право устанавливать государственные языки для республик (ч. 2 ст. 68), феномен сложносоставных субъектов РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус города Москвы как столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70).

Выводы:

– ограничение количества субъектов Федерации;

– регулярное и интенсивное взаимодействие между регионами и федеральным центром при обеспечении наибольшего участия заинтересованных сторон в решении тех или иных вопросов;

– равновесие сил в федеративной системе, использование механизмов сдержек и противовесов, взаимовыгодность сотрудничества.[64] 

Уточнение места и роли договоров в правовой системе Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

Несмотря на наличие нормы ч. 3 ст. 11, предметы ведения разграничены нормами самой Конституции РФ и дополнительному размежеванию не подлежат. Вследствие этого договорное право в правовой системе Российской Федерации четко ограничивается вопросами разграничения полномочий, так как перераспределение позиций компетенционных перечней Конституции (ст. 71–72) можно рассматривать как нарушение ее норм.

Договор – это средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами. Договорные инструменты урегулирования взаимоотношений между разными уровнями публичной власти могут быть особенно полезны ввиду нерациональности регулирования какого-либо вопроса на законодательном уровне.

Выводы:

Необходимо изменить редакцию ч. 3 ст. 11 Конституции РФ с тем, чтобы:

– точнее определить роль и место договоров в правовой системе Российской Федерации;

– сделать федеральные законы конституционным инструментом разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов;

– исключить упоминание Федеративного договора.[65] 

Проблема разграничения компетенции между органами государственной власти разных уровней.  
Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Российскую конституционную модель размежевания компетенции можно охарактеризовать как двухзвенную, включающую в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения (ст. 72). Ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73). 

Наиболее проблемным является совместное ведение Российской Федерации и субъектов. Практика наглядно продемонстрировала, что данная компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является, в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции, предусматривающей размежевание компетенции по различным критериям:

– по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды);

– по объектам (особо охраняемые природные территории, адвокатура, нотариат);

– по отраслям законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство);

– по полномочиям (осуществление мер по борьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнение международных договоров Российской Федерации).

Среди вариантов решения данной проблемы нельзя рассматривать упразднение сферы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), поскольку практическая полезность такого подхода вызывает большие сомнения. Возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловлено невозможностью полного разграничения всего объема компетенции между федерациями и их членами. Поэтому грамотное конституционное закрепление совместного ведения в условиях отвечающей современным требованиям государственности способствует дальнейшему развитию федеративных отношений.

Международная практика разграничения компетенции свидетельствует о том, что наиболее эффективными являются сложные, дифференцированные модели разграничения компетенции. К таковым относится австрийская модель, предусматривающая размежевание полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали. Аналогичная модель закреплена Основным законом ФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную сферу. Указанные модели разграничения компетенции подкреплены соответствующей финансовой базой и хорошо организованной судебной системой, включающей значительное число специализированных и независимых судов.[66]