Экономика общественного сектора

Итак, частное страхование не всегда достаточно эффективно удовлетворяет потребность в уменьшении риска. Это, разумеется, еще не говорит о том, что во всех подобных случаях общественный сектор действует заведомо эффективнее. Поиск рациональной стратегии общественного страхования предполагает учет его взаимосвязей с социальной помощью и частным страхованием.

5.5 Взаимосвязь социальной помощи, общественного и частного страхования

Как мы убедились, общественное страхование  обеспечивает экономию на масштабе и относительное снижение административных издержек, а также в той или иной степени решает проблемы, связанные с неблагоприятным отбором, социальным и моральным риском. Все это достигается, однако, за счет обязательного характера страхования и влечет за собой элементы принудительного перераспределения.

В обществе, охваченном обязательным страхованием, вероятно, найдутся граждане с низким уровнем неприятия риска, которые  не стали бы страховаться добровольно, однако, подчиняясь закону, они вынуждены  вносить свой вклад в страховые  фонды в форме маркированных налогов. Решение проблемы неблагоприятного отбора достигается постольку, поскольку лиц, рискующих меньше, лишают права уклониться от страхования на тех условиях, на которых страхуют более рискующих. Справиться с социальными рисками зачастую удается лишь за счет изменений в налоговой системе.

Альтернативами общественному  страхованию выступают непосредственное индивидуальное накопление резервных средств, частное страхование и социальная помощь. Индивидуальное накопление денег "на черный день" было в прошлом преобладающим подходом, но в современном обществе с развитой системой разнообразных финансовых институтов обычные сбережения зачастую уступают по эффективности страхованию, позволяющему объединять риски. Вместе с тем, как было показано, целый ряд факторов обусловливает относительное "недопроизводство" страховых услуг частными фирмами.

При отсутствии обязательного  общественного страхования значительно возросла бы потребность в перераспределении в форме социальной помощи. В то же время сама система социальной помощи в некотором смысле выполняет страховые функции. Для каждого индивида, вообще говоря, существует некоторая возможность того, что он либо его близкие, например дети, когда-нибудь в силу неблагоприятного стечения обстоятельств окажутся в числе лиц, нуждающихся в такой помощи. Участвуя в качестве налогоплательщика в ее финансировании, типичный член общества в конечном итоге защищает в том числе и собственную семью от перспективы катастрофических потерь. Данная интерпретация не предполагает, разумеется, отрицания иных, прежде всего альтруистических мотивов социальной помощи, но позволяет понять, что в ней имеются элементы своего рода "страхования".

Однако  такое "страхование" защищает скорее от неопределенности, чем от риска, что делает крайне проблематичной непосредственную увязку права на помощь с конкретными  обязательствами по ее финансированию. Но когда речь идет, например, о временной утрате трудоспособности в связи с болезнью, то для среднестатистического индивида может быть оценена вероятность наступления такого события, причем она отнюдь не является пренебрежимо малой. Вместе с тем работающие индивиды способны вносить средства в страховой фонд. В такой ситуации обязательное страхование, пусть даже включающее некоторые элементы перераспределения, несомненно эффективнее, чем помощь, полностью к перераспределению сводящаяся. Кроме того, возможность получить социальную помощь взамен страхования порождает проблему "безбилетника", сокращая спрос на услуги добровольного страхования.

Принудительное перераспределение  органически связано с природой социальных гарантий, которые общество предоставляет своим членам исходя из требований справедливости. Вопрос, следовательно, не в том, как полностью избежать перераспределения, а в том, как минимизировать его масштабы (и его уже известные нам отрицательные последствия) при данном уровне социальных гарантий. Схематично говоря, рациональная стратегия состоит в следующем:

• те, кто не способны вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установленных гарантий;
• остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием также в пределах четко установленных гарантий, не превышающих уровень, диктуемый требованиями справедливости и эффективности;
• государство призвано проводить политику, благоприятствующую добровольной реализации запросов, касающихся объединения рисков; тем самым оно способствует дополнению обязательного общественного страхования добровольным частным, в том числе в сферах, на которые общественное страхование вообще не распространяется.

Система общественного страхования должна строиться таким образом, чтобы не нарушать баланс между требованиями справедливости и эффективности. Конечно, это не означает, что страхование может не обеспечивать застрахованному достойных условий жизни.

На практике размер социальных гарантий, которые способно предоставить общество, разумеется, зависит не только от доминирующих представлений о справедливости, но и от ресурсных возможностей. Последние в свою очередь определяются состоянием экономики и структурой населения.

Социальная помощь оказывается  нуждающимся (чаще всего неработающим) за счет работающей части населения. В то же время текущие поступления от занятых обычно играют ведущую роль и в финансировании выплат по общественному страхованию. Например, когда речь идет о медицинском страховании или страховании по безработице, основным источником выплат, осуществляемых в данном году, являются не проценты на фонды, накопленные ранее, а текущие поступления от соответствующего маркированного налога. Упрощенно говоря, нужды тех, кто сегодня болеют или не имеют работы, покрываются за счет тех, кто сегодня трудится, а позднее роли могут перемениться.

Если  соотношение численности нуждающихся  в выплатах с общим числом застрахованных существенно не меняется, указанное  обстоятельство не создает особых проблем. Однако дело обстоит по-иному, если, например, имеется устойчивая тенденция к увеличению доли лиц старшего возраста. Именно они нуждаются в пенсиях, да и вероятность заболевания для них существенно выше, чем для более молодых. В частности, в России доля лиц старше трудоспособного возраста возросла за последние тридцать лет примерно вдвое. При наличии подобных тенденций одним и тем же социальным гарантиям, предоставляемым индивиду, соответствуют все большая нагрузка на работающее население.

Подводя итоги, следует  сделать вывод, что не имеет смысла противопоставлять друг другу обычные сбережения, частное добровольное страхование, обязательное общественное страхование и социальную помощь. Задача состоит в том, чтобы на каждом этапе находить их сочетания, оптимальные для данного общества со свойственными ему институтами, уровнем экономической эффективности, демографической и социальной структурой и нравственными ценностями.

6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

6.1 Понятие эффективности общественных  расходов

Чтобы добиться наиболее рационального использования  общественных средств, требуется как можно точнее определять их отдачу, сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные варианты программ с точки зрения издержек и выгод.

Четкие формализованные процедуры  оценки и соизмерения затрат и  результатов способны служить альтернативой, с одной стороны, волюнтаристского принятия решений, подчиненного в конечном счете интересам бюрократии, а с другой - планирования предстоящих расходов "от достигнутого уровня", когда затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями. Инерционность общественных расходов, характерная для планирования "от достигнутого", имеет ряд недостатков. Во-первых, возникает тенденция к многократному повторению однажды допущенных ошибок. Во-вторых, даже если в прошлом структура расходов была близка к оптимуму, ее чрезмерно длительная консервация неизбежно приходит в противоречие с меняющимися потребностями и новыми возможностями.

Планирование расходов "от достигнутого уровня" более или менее приемлемо, когда общество в высокой степени  удовлетворено состоянием общественного сектора и при этом само не находится в процессе глубоких перемен. Чем глубже и интенсивнее сдвиги в объективных условиях развития общественного сектора и запросах, которые он призван удовлетворять, чем настоятельнее потребности в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо полагаться на прежние образцы. В центр внимания выдвигается поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих вариантов между собой с целью выбора оптимального.

Прежде чем приступить к характеристике этих методов, следует  подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Общество не может и не стремится передоверить аллокацию своих ресурсов неким безличным формализованным процедурам. Процедуры и правила разрабатываются людьми и в данном случае служат для максимально полного, точного и систематизированного отражения интересов налогоплательщиков. Естественно, что применение этих процедур встроено в политический процесс, и в них следует видеть не более чем инструменты информационного обеспечения принятия решений.

Учитывая это обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к  оценкам чрезмерно высокие требования, в частности, ожидать, что на их основе удастся находить решения, полностью гармонизирующие объективно не совпадающие интересы. Зачастую при анализе не удается обойтись без некоторых упрощений, субъективных допущений и т.п. Идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов в общественном секторе не существует, иначе подготовку и принятие бюджета можно было бы превратить в сугубо техническую операцию. Однако применение имеющихся аналитических методов дает огромный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внутренних противоречий в оценках, принимать во внимание разнообразные побочные эффекты, делать межвременные сопоставления и т.д.

Можно сделать вывод, что эти методы позволяют достичь гораздо большей рациональности общественного выбора, чем обычно удается без их помощи.

6.2 Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах

Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать  обоснованные решения не только в  общественном, но и в частнопредпринимательском секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых, компоненты затрат, во-вторых, круг последствий, результатов, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяйственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов инвесторов, в общественном - из общих интересов граждан (налогоплательщиков).

Для частной фирмы, действующей  в интересах своих владельцев, компоненты затрат - это оплачиваемый труд ее собственного персонала, а также закупаемые на рынке сырье, материалы и другие товары и услуги, необходимые для производственного процесса. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью.

Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками.

Таким образом, в общественном секторе, в отличие от частного, нельзя некритически полагаться на ту информацию, которую дает рынок. Это закономерно, поскольку общественный сектор функционирует преимущественно в зонах изъянов рынка. Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребителей и производителей на достижение Парето-оптимальных состояний. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и организаций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод.

6.3 Критерии оценивания

Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсутствие расточительности, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные, и т.п.

Производительность - это соотношение количества продукции или услуг с величиной затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции, как таковой, то при анализе результативности - скорее на мере ее соответствия конкретным потребностям, предпочтениям общества.