Расширение НАТО на Восток в конце 20-начале 21 вв.

Третий  мотив принятия НАТО решения о  расширении, собственно и превративший расширение из события в процесс, нуждается в более широких комментариях. В целом, он связан с "реизобретением" НАТО как ключевого элемента европейской безопасности.

Четыре  десятилетия «холодной войны» превратили НАТО в дееспособный инструмент, однако юридический статус не позволял ей быть ключевой организацией европейской безопасности.

Единственное  неограниченное право НАТО - это  право на коллективную самооборону  в случае внешней агрессии, а преобладающее  понимание этого права оставляет  мало места для интерпретаций. Во всех силовых действиях, отличных от самообороны, НАТО, в соответствие со статьей 103 Устава ООН и статьей 7 Вашингтонского договора, зависит от решений Совета Безопасности ООН. Прецедентное право, основанное на опыте последних лет, может дать иную интерпретацию, однако буква Устава ООН и Вашингтонского договора именно такова.¹⁰

В годы «холодной войны» проблема легитимности действий НАТО не стояла. Благодаря постоянному использованию права вето со стороны США и СССР деятельность Совета Безопасности в отношении европейской безопасности была блокирована, и принятие решений осуществлялось на уровне двустороннего диалога США - СССР. После этого, принятые решения реализовывались НАТО и ОВД в зонах их ответственности.

После распада двухполюсной системы появился шанс более эффективной роли Совета Безопасности ООН при решении проблем европейской безопасности. Определенные надежды существовали также в связи с институализацией СБСЕ, обсуждался даже вопрос о создании в рамках последней «европейского совета безопасности». По всей видимости, в течение определенного времени лидеры стран НАТО склонялось к тому, чтобы рассматривать новую экстерриториальную роль НАТО, как инструмента, действующего под эгидой ООН и ОБСЕ. Однако неэффективность этих организаций при разрешении конфликта в Боснии и Герцеговине заставили НАТО принять более активную роль. Стало очевидно, что новая система безопасности требовала автоматизма выполнения принятых решений. Постепенно тенденция превращения НАТО в центральный форум европейской безопасности, а Североатлантический Совет в своего рода «Совет Безопасности Европы» стала проявляться все отчетливей.

Легитимизация новой роли НАТО имела два основных направления: усиление натоцентричности новой системы европейской безопасности и создание успешных прецедентов  решения Североатлантическим Советом ее ключевых проблем.

Поддержание НАТО центричности новой системы настоятельно требовало от Альянса расширения членства, причем расширения открытого, понимаемого как процесс. Если бы НАТО объявила о разовом, пусть даже более широком расширении, как то предлагала Франция, это означало бы новый раздел зон влияния, который ограничил бы географию трансатлантического сообщества. Партнерство во имя мира, лишенное опоры на возможность членства в НАТО, не решало бы проблему: для большинства государств, стремящихся к интеграции в Европу, оно стало бы не более чем формой вежливого отказа со стороны Запада заниматься их безопасностью и толкнуло бы их к поиску геополитических альтернатив. ¹¹

Но  самое главное, открытость процесса и отказ от установления принципиальных пределов расширения давали НАТО возможность преодолеть оппозицию со стороны России (раз уж принципиальное решение о приеме новых членов и о повышении статуса Североатлантического Совета было принято по независящим от российского фактора причинам). Россию невозможно было игнорировать, а единственный способ вовлечь ее в конструктивное сотрудничество лишая при этом права вето в решении проблем европейской безопасности состоял в том, чтобы не оставлять ей стратегических альтернатив такому сотрудничеству.

Пока  новые независимые страны (ННГ) находились в зоне де-факто признанного российского  влияния, Россия, во-первых, оставалась самодостаточной, во-вторых - она могла  консолидировать ресурсы этих стран  для блокирования действий НАТО в  ее новой роли. Если Россия лишалась доминирующего влияния на страны постсоветского пространства, то по военно-политическим и экономическим причинам ей было бы крайне сложно находиться в оппозиции к НАТО.

Таким образом, третий мотив расширения НАТО, причем расширения открытого, понимаемого как процесс, состоял в придании новой системе европейской безопасности натоцентричности и превращении Альянса в ключевой элемент европейской безопасности.

Четвертый мотив расширения не был связан прямо  с проблемами европейской безопасности, он относился к лоббированию со стороны различных групп внутри ведущих членов НАТО, в первую производителей оружия. Каждый новый член НАТО должен был бы тратить значительную часть своего бюджета на техническое перевооружение техникой западного производства. Эти затраты достаточно велики, чтобы давление внутри западных стран в пользу расширения было существенным.

Рассмотренные выше мотивы были согласованными, то есть, они дополняли друг друга в  фокусировании первой волны расширения на странах Вышеградской группы, и таким образом, их мощность складывалась. Расширение Альянса было вызвано взаимоотношениями внутри самого трансатлантического сообщества, оно было обусловленным внутренне, и, как таковое, не было направлено против кого бы то ни было. Ценность расширения НАТО для стран Запада оказалась больше цены расширения (затрат на обеспечение этого процесса), что и сделало его неизбежным.

§2. Расширение НАТО на Восток

С окончанием холодной войны  перед НАТО в большей мере, чем  перед другими европейскими организациями, встала проблема адаптации своей политики и стратегии к новой ситуации и развития новых отношений со странами, входившими в ОВД. Начало процессу адаптации политики и стратегии НАТО было положено лондонской сессией Совета НАТО на высшем уровне (июль 1990 г.). При этом альянс реагировал на ряд основных вызовов, перед которыми оказалась организация.

1. Изменение военно-политической  обстановки, исчезновение опасности  внезапного широкомасштабного военного  конфликта между Востоком и  Западом, выход на передний план локальных внутренних и межгосударственных конфликтов, не затрагивающих непосредственно военную безопасность стран НАТО - не только требовали пересмотра военной стратегии альянса, но и усиливали настроения в пользу сокращения вооруженных сил и военных расходов в большинстве стран НАТО.

2. Усилившаяся в начале 90-х годов  в ряде западноевропейских стран  тенденция к активизации оборонного  сотрудничества в рамках ЗЕС  стимулировала расслоение внутри  НАТО.

3. Изменение с начала 90-х годов  соотношения традиционных и новых (преимущественно невоенных) вызовов безопасности ставило под вопрос будущее НАТО как военной организации.¹²

В декабре 1991 г. в Риме была принята  новая стратегическая концепция НАТО. В ее основу был положен вывод о том, что подготовка к отражению крупномасштабного нападения более не является центральной задачей альянса. Наиболее вероятной угрозой безопасности стран НАТО считались межэтнические конфликты и территориальные споры. В соответствии с этим выводом НАТО отказалась от концепций передовой обороны и гибкого реагирования. Уменьшилась ее зависимость от ядерного оружия. Главными задачами альянса считались урегулирование кризисных ситуаций, расширение диалога с не входящими в НАТО странами, совместное с ними решение возникающих проблем безопасности на основе сотрудничества.¹³

В соответствии с концепцией 1991 года осуществлены сокращение и реорганизация сил и средств альянса. Значительно сокращена численность объединенных вооруженных сил НАТО. Количество боевых соединений НАТО сокращено на 35%, количество боевых эскадрилий - на 41%, численность военного персонала - на 24%. Запасы ядерного оружия наземного базирования сокращены более чем на 80%. Существенные изменения произошли в дислокации вооруженных сил НАТО. Из Германии выведены две трети размещавшихся там сухопутных войск. На 70% сокращено количество боевых самолетов, на две трети - численность личного состава частей передового базирования. Численность вооруженных сил США в Европе сократилась с 300 до примерно 100 тыс. человек.

Понижена степень боеготовности ОВС НАТО при одновременном повышении их мобильности. Лишь для 35% оставшихся соединений срок боеготовности установлен в 30 и менее дней (в 1990 г. 90% соединений НАТО имели срок боеготовности 2 дня). Создаются многонациональные формирования (корпус быстрого реагирования). Модернизируется структура военного командования НАТО. Военное планирование адаптируется к новой ситуации, в которой главной задачей становится участие в поддержании мира и регулировании кризисов. В январе 1994 г. одобрена концепция многонациональных оперативных сил, предусматривающая возможность формирования коалиционных сил для проведения операций с участием стран НАТО, ЗЕС, а также государств, не являющихся членами данных союзов.

Наиболее существенные изменения  в политике и военной стратегии НАТО в 90-е годы заключались в следующем:

1. Произошло изменение роли и  характера кризисного планирования. В условиях холодной войны  кризис рассматривался как краткая  прелюдия крупномасштабного военного  конфликта. Главный акцент делался на способность в возможно более сжатые сроки привести ОВС в боевую готовность и отмобилизовать резервы, перебросить в Европу подкрепления из США. В новой ситуации кризис рассматривается как продолжительный период локального противостояния, непосредственно не угрожающего безопасности стран НАТО. Соответственно, на передний план выдвигается использование возможностей воздействовать на локальные кризисы с целью их урегулирования.

2. В соответствии с данной  задачей одним из основных  направлений военного планирования НАТО становится подготовка к проведению операций по поддержанию или установлению мира.

3. Концепция многонациональных  оперативных сил открывает возможность  для проведения подобных операций  с участием государств, не являющихся  членами НАТО. Отработка практических аспектов такого взаимодействия проводится в рамках программы «Партнерство ради мира» (ПРМ), реализуемой НАТО с 1994г.¹⁴

Эволюция доктрины НАТО в период после окончания холодной войны была оформлена в новой стратегической концепции альянса, принятой на вашингтонской встрече в верхах и состоявшейся 23 - 24 апреля 1999 года. В документе подтверждены оборонительный характер союза и его готовность к укреплению сотрудничества с новыми партнерами, так же в нем отмечается, в частности, опасность появления очагов нестабильности в евро-атлантическом регионе и за его пределами. В этой связи перед вооруженными силами альянса ставится задача быть готовыми к проведению операций по реагированию на кризисы за пределами территории государств - членов НАТО, а также к участию в мерах по поддержанию международного мира и безопасности, принимаемых другими межгосударственными организациями.¹⁵

Однако под влиянием косовского кризиса 1999 г. ряд европейских государств воспрепятствовали фиксации в новой  стратегической концепции безусловной претензии НАТО на проведение подобных операций без санкции Совета Безопасности ООН или ОБСЕ. В документе подчеркивается главенствующая роль Совета Безопасности ООН в поддержании международного мира и безопасности, а также значительная роль ОБСЕ в содействии миру и стабильности, укреплении безопасности, основанной на сотрудничестве, осуществлении превентивной дипломатии, предотвращении конфликтов, регулировании кризисов и постконфликтном восстановлении.

Развитие партнерских отношений НАТО с бывшими участниками ОВД прошло несколько этапов. Лондонская декларация, принятая 6 июля 1990 г., содержала, в частности, предложения о налаживании сотрудничества между НАТО и странами ОВД по широкому кругу политических и военных аспектов безопасности. Для организации такого сотрудничества странам ОВД предлагалось открыть при НАТО дипломатические миссии связи. На встрече министров иностранных дел стран НАТО в Копенгагене 6-7 июня 1991 г. были предусмотрены возможности для дальнейшей интенсификации контактов стран ОВД с НАТО на политическом уровне и расширение сотрудничества в военной области.

В 1991 г. ряд стран ЦВЕ ставили  перед НАТО вопрос о предоставлении им статуса ассоциированных членов союза. В ответ 20 декабря 1991г. НАТО вместе с 9 государствами Восточной Европы учредила Совет североатлантического сотрудничества (ССАС) - многосторонний консультативный орган, в рамках которого согласовывались программы сотрудничества между НАТО и бывшими членами ОВД. После распада Советского Союза участниками ССАС стали страны бывшего СССР, а также Албания. В работе ССАС в качестве наблюдателей принимали участие Австрия, Финляндия, Швейцария и Швеция.

С осени 1993 г., когда в  странах ЦВЕ и на Западе активизировалась дискуссия о расширении НАТО на Восток, по инициативе США была разработана программа «Партнерство ради мира». Эта программа, официально принятая на сессии Совета альянса в Брюсселе 10-11 января 1994 г., была адресована всем участникам СБСЕ. Заинтересованные государства могли подписать рамочный документ ПРМ, в котором излагались политические цели программы: обеспечение транспарентности национального военного планирования и оборонных бюджетов, демократического контроля над вооруженными силами; поддержание способности и готовности вносить вклад в миротворческие операции, проводимые под руководством ООН или под эгидой ОБСЕ; совместное планирование, обучение и проведение учений для отработки операций по поддержанию мира, поисковых и спасательных операций, гуманитарных и других акций; обеспечение в долгосрочной перспективе большей совместимости вооружениях сил государств-партнеров и НАТО. В дальнейшем каждое государство могло разработать индивидуальную программу партнерства с НАТО. ПРМ способствовала индивидуализации отношений альянса с государствами-партнерами. Транспарентность индивидуальных программ обеспечивалась созданием в рамках ССАС координационного комитета по военно-политическим вопросам ПРМ.¹⁶

Январские решения 1994г. по существу открыли двери НАТО для  вступления новых членов из числа  стран ЦВЕ. Хотя принятие ПРМ откладывало окончательное решение вопроса о расширении блока, в ней говорилось, что «активное участие» в программе «сыграет важную роль в эволюционном процессе расширения НАТО». На данном же этапе блок предлагал проведение консультаций «с любым активным участником «партнерства», если этот партнер ощущает прямую угрозу своей территориальной целостности, политической независимости или безопасности».¹⁷